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南北国会，各忙制宪
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早在1918年南方成立正式国会之后，便开始筹备宪法会议。把尘封已久的天坛宪法草案，从箱底又翻出来，重新审议。吴景濂宣称：“此次在粤开宪法会议，同人仍本初衷，继续奋斗。能在粤将宪法制定，必须将地方制度草案照原案通过，在宪法会议上，同人为国为法，奔走牺牲，可告无罪于国人。”
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1918年9月28日，广州的宪法会议开第一次会，不足法定人数。原来的60名起草委员，早已云散风流，在职者不及半数，照例用补选方法补足众议员21人、参议员15人。历时一月，人数凑足，10月24日开正式会议，公推吴宗慈为书记长。审议长本应由参议院副议长王正廷担任，但他因参加巴黎和会，不在广州，由褚辅成代理。
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会议首先提出地方制度问题。地方制度一章，1913年天坛草案时就有几种意见，争论激烈，有主张列入宪法，有主张不列入宪法，最后各党派协商，把这一章的标题列入宪法，但内容没有通过二读会。讨论的焦点，在于省长的产生方法，是民选还是中央任命，争持不下，有人以缺席抵制，屡屡造成流会，直到国会解散都没有结果。吴景濂称：“关于宪法中之最扼要者，为地方制度一章。在北京会议时，政府反对地方制度，所以召集督军团反对宪法会议。”
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如今重新讨论，依然众口难调，有说省议会选举，呈请大总统任命的；有说直接由大总统任命的；有说由大总统经参议院同意任命的；有说大总统经省议会同意任命的；也有说大总统经省议会同意任命，但省议会不得连续否决三人的。最后，谢持提出：“由省议会选举三人，呈请大总统择一任命。”得到多数人支持。
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接下来讨论国税与地税的划分、省议会职权的规定、省行政机关的规定、省事权的规定、县知事民选的规定、驻屯国军的规定等，逐条讨论。转眼间，又到了岁暮天寒的时候。12月13日，总算把地方制度一章讨论完成，交由宪法委员会起草条文，指定孙钟、吴宗慈、吕复、何畏、韩玉辰五人执笔。
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这时南北已开始议和，宪法问题、国会问题，都要依和会结果而定。政治的焦点，已移到了上海。南方的议员们，雀儿拣着旺处飞，纷纷移驾上海、南京。广州的制宪会议，无形中止，地方制度一章虽然完成起草，却无暇呈交二读。吴景濂叹息：“议员星散，以为和议成，则法律问题可以解决，不必在粤议宪也。故地方制度条文，虽经委员会草定而不能报告大会。和议开幕，宪法会议遂为之停顿。”
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南方制宪，北方不甘后人，安福国会也着手制宪工作。与其说真的为了国家制定根本大法，不如说是为了将来南北国会合流、制定宪法时，有讨价还价的筹码。我制宪故我在。1918年12月，由两院各选出30名议员，组成宪法起草委员会，对天坛宪法草案进行全面的修订。经过大半年的研磨，1919年8月，北方国会终于抛出了一个新宪法草案。
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与天坛草案逐一对照，两者大同小异，不同者只有八处。如天坛草案规定两院议员不能兼任文武官吏，而国务员不在此限，新草案则把国务员的豁免删去了；天坛草案规定两院开会的法定人数为议员半数，新草案则改为有三分之一议员出席即可开会；天坛草案规定宪法的解释权在国会议员组织的宪法会议，而新草案则规定由两院议长及大理院、平政院、审计院三院院长组织会议解释之。
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持平而论，安福国会制定的宪法草案，比天坛草案更加完善了。但由于南北和谈已经开锣，北方国会也遇到这样的问题：这戏往下该怎么演？南北和平统一之后，两个国会是合并还是取消？是取消一方，还是双方同时取消？大家都在观望。因此，北方国会虽然完成了宪法起草，但同样没有提交国会讨论。南北议宪，都是空转。
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1919年的大半年，南方国会无所事事，形同散去的宴席。王揖唐接任北方和谈总代表后，唐绍仪又辞南方总代表。上海和平会议，雷声大雨点小，直到王揖唐闭门谢客之后，聚集在上海的南方国会议员，无热闹可凑，又纷纷返回广东，打算继续召开制宪会议。
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8月7日，孙文在上海通电辞去联合军政府政务总裁一职，并声明自辞职日起，以后军政府所发文电如果仍签署他的名字，概不负责。11日，南方国会议决挽留孙文。尹承福、徐邦俊、樊文耀、袁麟阁等议员，联名致函孙文，认为目前在南方“既无政府之干涉，又无军人之侵扰，兼以南北不和不战”，正好把“制宪”这个话题拿出来“博取人民之心理”。议员们说：“然必悉数来粤，始得有行使之权能，未有一个国会而分两地，能以行使其职权者。”
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他们敦请孙文和唐绍仪，率领在上海、南京的议员返回广东，军政府七总裁召开一次大会议，决定和战大计。一来可显示南方大团结，展现实力；二来国会重开，议员也有了一个指点江山的舞台；三来也想借艇割禾，藉孙文之名，立国会之威。
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孙文虽然憧憬南返，但目前时机未至，广东仍然是桂系的天下，他不愿重蹈覆辙，乃对议员褒扬之余，拒绝了他们的提议。他简单地说：“文近专事著述，承嘱返粤一节，实未能如命。”其实，他并非专事著述，这时俄国已发生“十月革命”，中国在五四运动以后，整个社会、思想界都处于剧烈动荡之中。孙文在上海积极把中华革命党改组为中国国民党，准备东山再起。
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为了把南方这个场子重新“搅热”，一些国会议员不惜旧话重提，又造起改组军政府、成立正式政府、选孙文为大总统的舆论。最积极推动改组的是林森、谢持等民友社议员，益友社亦倾向于改组，而反对者为支持岑春煊的政学系议员。彭养光议员向孙文通风报信：广州的议员们在褚辅成家里开了几次会，已决定先派代表到军政府述达改组之意，然后再推举总统人选。“就中比较倾向先生（孙文）者，实较他人为多，虽吴莲伯（景濂）、褚辅成等，亦不能独异”。
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议员们一旦折腾起来，还真是没完没了了。军政府改组才一年多，又说改组。当初孙文要当总统，他们要选大元帅；孙文当了大元帅，他们要选七总裁；七总裁才上任，他们又要选大总统。
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这年国庆节，孙文发表《八年今日》一文，把政坛的各路政客，骂得狗血淋头：“官僚虽恶，其中非绝无醇厚之儒；武人虽横，间亦不乏尚义之士。唯政客则全为自私自利，阴谋百出，诡诈恒施，廉耻丧尽，道德全无，真无可齿于人类者。”他把政客称为“万恶之魁”，或曰“政客不死，祸乱不止”，至哉言乎！
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他把官僚、武人、政客并列为三大害，辛亥革命推翻了皇帝的“一专制”，却制造了官僚、武人、政客的“三专制”。“政客”究竟是指什么人？王揖唐乎？梁士诒乎？吴景濂乎？褚辅成乎？南北国会议员乎？可以有多种解释，但无论如何，都真实地反映了孙文在那一刻的心境。
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尽管孙文痛恨政客祸国，但现实依然需要他们的合作。
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据吴景濂说，安福国会对南方国会极尽分化瓦解之能事。他们在北京成立了经济调查会，专门收买赴粤议员。王揖唐在上海下榻的爱俪园，也是一个收买议员的机关。“北方对在粤议员与在粤之岑（春煊）派密商，将经济来源断绝，使各议员在粤不能生活”。国会的经费主要靠盐税，岑春煊把经手盐税的官员撤换，“令其对国会经费不发，如此支持，已近三个月矣！国会议员生活大成问题”。
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民友系本来就反对岑春煊，现在益友系也站到他们这边了。10月下旬，国会通过改组军政府案，一面推定27人为起草委员，重新修订政府组织大纲，一面向孙文发出热情的邀请：“以先生手创民国，尊重国会，群相仰望，极表欢迎。处此酝酿之余，不能不事前准备，务恳一面派人来粤，与各代表暨国会接洽，一面派人赴滇与唐督疏通。先生悲悯为怀，谅不忍坐视沦湑也。”但孙文的答复，却是不冷不热：“文对于国会议员，只望各人本良心上之主张奋斗耳，余则悉听自然也。”
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不久，岑春煊秘密派代表到北京接洽议和的事情，被人揭发出来，民友系议员以岑春煊此举有违约法精神和军政府合议制，提出不信任动议。12月27日，岑春煊被迫辞职。12月29日，南方国会一百多位议员，在上海的《民国日报》上发表宣言：
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唯改组之法，本亦多端。或言速集国会议员，选举总统，组织正式政府；或言修改军府组织大纲，以合议制之总裁，代行约法上大总统之职权，另照民国官制，组织责任内阁，执行约法上国务院之职权。两者择一而行之，革今日混合之制，分国务政务为两物，去今日把持之患，集众智群贤于一堂，庶几法良制美，一德同心，西南之危乃可解，国家之难乃可息焉！
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这宣言似乎是专门说给孙文听的。军政府改组案通过了，岑春煊辞职了。可以说，国会已用尽心机，为孙文的复出，制造舆论，铺路搭桥。但孙文的态度，依然是若即若离，对不回广东始终不松口。国会议员们捉摸不透，他到底想怎么样？曾任孙文秘书、大元帅府参议的谢心准，写信给孙文说：“现在时局变幻至此，知先生断不忍旁观。第此时吾党进行，究取如何政策？道路传言，莫名真相。此心至深焦虑，而旧日可靠之同志，在此抚髀兴嗟，渴望消息尤不乏其人。”
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孙文的回答很干脆：“如尚有有力之同志，可帮一臂，以扑灭桂贼，此时宜预备一切进行方法。”桂系一天不扑灭，他一天不回广东。无论军政府如何改组，是总裁制还是总统制，是七元老集体领导，还是一总统独断乾纲，他全不在意，也决不认同。
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