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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 5
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其实美国的根本问题还没有解决。在公众的支持下，美国政府承诺用战争以外的一切手段来支持英国。公众广泛接受这样一种观点，即支持英国跟美国的西半球本土防御是一致的，二者息息相关，因此也符合美国自身的利益。但是，在具体实施时又面临了一些争议性问题。司法部在法律上使用了一点手腕，使这场交易能绕过国会立法的步骤，由总统运用行政权力来运作，这在很多人眼里有点曲解法律。但是如果要想向英国持续不断地提供援助，政府部门总不可能永远绕着国会走。国会的背书对于整个国策的变化会起到一锤定音的作用，是不可或缺的。
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如果要想让国会支持大规模增加对英国的援助，至少要克服两个主要的困难。其一是，当时人普遍认为不能把美国自身国防所需要的武器装备优先运往英国。这个观点是孤立主义者的主要反对理由之一，很多其他人也同样持有这个观点。与此相关的另一个问题是，需要越来越多的船只来运输大大增加的对英援助物资，而跨越大西洋的船运一旦增加，也就增加了美国卷入战争的机会。第二个法律和财政上的困难更加难以克服。英国很快就要用尽所有的外汇储备，无力为购买它所急需的军火付款了。但是当时仍然有效的 1934 年约翰逊法案规定，美国不能向在第一次世界大战以后拒绝向美国偿还巨额外债的国家提供贷款。另外，根据 1937 年制定，1939 年更新了中立法案中的现金自运条款，只有交战国当场用现金支付之后，才能运走购买的货物。180 另一方面，来自英国的军火订单对美国还是不可或缺的。不仅仅因为如果英国没有获得美国的物质支持，它的战争努力很快会因为资源枯竭而失败，而且美国国内的原因使罗斯福政府不想减少，反而想要增加对英国的军火供给。1940 年 11 月 5 日罗斯福再次连任，虽然这次他的优势有所减少，但仍然大幅领先竞选对手。从 1937 年至 1938 年的经济萧条到现在，罗斯福政府已经新增加了 350 万个工作岗位；在 1940 年底，美国的失业率创 10 年最低水平。以上一切经济成就背后很大的一个原因就是来自英国的军火订单。到 1940 年底为止，英国向美国订购了 50 亿美元的军火。181
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1940 年底，增加对英国援助的事情遇到了瓶颈。总统大选已经结束，但是这并未带来英国政府所希望的美援政策的变化。白厅曾经幻想罗斯福一旦连任，美国就会立刻参战，到此时这也化为泡影了。美国的对外政策在好几周的时间里像是一潭死水，波澜不惊。这次大选的过程可能让总统付出了远比表面上更多的精力和体力。无论如何，罗斯福现在看上去又回到了以前那种“紧随民意的步伐”，也不愿冒险领导人民的状态。182
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在伦敦，丘吉尔在 12 月初说他对美国大选之后的态度相当失望。作为一个对华盛顿事务了若指掌的老资格观察家，英国驻美大使洛锡安勋爵对罗斯福政府缺乏活力、死气沉沉的对外政策并不感到意外。在 11 月短暂回国述职期间，他向丘吉尔指出，美国的公众相信，英国所要求的多于它所需要的，而且英国没有它自称的那么顽强善战。他建议丘吉尔给罗斯福写一封信，摆出充分的大幅增加援助的理由，说明如果英国不想在 1941 年被迫求和的话，这些物资是绝对必要的。183 洛锡安一回到美国，刚在纽约降落，就临时召开了一次记者招待会。在会上，他一反常态放弃了外交辞令，用直白的语言直截了当地告诉美国记者：“嘿，各位，英国破产了，我们需要你们给钱。”他后来拍摄新闻短片的时候，又重复了以上这句话，明白地告诉美国人，这可不是一时兴起满嘴跑火车说错话。这种话不像是洛锡安这种人能说得出口的。尽管他坚持这是自己想出来的话，还是有很多人怀疑这是老谋深算的丘吉尔设计出来的，故作惊人之语。184
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无论如何，这句话绝对奏效。它把英国国库空虚、囊中羞涩的窘境公之于众了。但是罗斯福政府对此的反应并不积极。国务卿赫尔对英国无力支付军火货款将信将疑。执掌财政大权的摩根索也有同样的疑惑，并且向洛锡安指出，如果美国政府允许一个破产的国家继续下采购订单的话，就会在国内授人以柄，给政治对手增加政治资本。摩根索知道洛锡安在夸大其词，英国没有破产。但是哪怕英国外汇储备还没有短缺到像洛锡安哭穷的那个地步，它的美元储备确实越来越短缺。摩根索对洛锡安的悲观主义感到震动，洛锡安认为除非英国获得大量美援，否则根本支撑不下去。财政部长本人在整个 11 月份都在考虑怎么能满足英国越来越大的需求。英国不但需要军火，而且需要大量商船来装运英国急需的粮食，而英国的商船队在德国的潜艇战中损失惨重。185 罗斯福本人在 11 月 8 日的内阁会议上隐约提到过一个解决办法。他认为，英国在美国国土上仍有价值大约 25 亿美元的资产和信用额度，他们可以变卖这些资产来筹款购买战争物资。不过他也认识到这笔钱终有用完的一天。“英国终归有需要借贷或者赊账的那一天。”内政部长伊克斯后来记载：“总统建议，一个可能的解决方案是，美国尽力用租借的方式向英国提供物资。比如美国可以把船只这一类可以租借、可以返还、可以保险的物资以租借的方式提供给英国。”186 其实这不是总统第一次提到这个主意了。两年前的 1938 年 11 月，灾难性的《慕尼黑协定》签署之后，罗斯福很遗憾没能及早用出售或者出借的方式向欧洲民主国家提供大量飞机。罗斯福当时想，如果他这样做了，也许会改变整个世界局势。187 这就是租借法案原始创意的肇始。
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这个租借军火的点子在 1940 年 11 月 26 日通过间接渠道公之于众。当时怀特的“援助盟国保卫家园委员会”发表一份措辞强烈的声明，敦促政府向英国提供更多援助。这份声明呼吁国会修改妨碍美援的法律法规，并且主张尽全力建造商船，出租给英国。其实这份声明很可能是由总统本人私下授意的，白宫以前玩弄过这一类试探民意的手腕。这次，这份声明既没有引起公众的强烈支持，也没招致反对。美国民意和以前一样，普遍支持用战争以外的手段援助英国，但是对美国卷入战争的危险性极为敏感。如果这真是罗斯福在试探民意，无论罗斯福从这次试探当中得到了什么结论，他都没有采取任何行动。公众只知道总统马上要休假。188
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总统准备登上“塔斯卡卢萨”号巡洋舰去加勒比海进行十天巡航。官方对外放出的消息是，总统准备访问美国在西印度群岛新获得的基地。他随船带了不少官方信笺用纸，声称在休假期间要起草一个关于国际形势的重要讲话。但是他没有请外交事务专家陪同。罗斯福看上去疲惫不堪，他需要这次假期来休养身体，用钓鱼、打牌、看电影来消磨时间。他船上唯一一位客人是哈里·霍普金斯，还有随从副官，这就是罗斯福带的所有人员。189
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在离开华盛顿的前一天，罗斯福授权政府和英国进行一次复杂的价值 20 亿美元的军火交易，以装备 10 个英国陆军师。问题是英国怎么付款。虽然罗斯福还是坚持说：“他们还没灯枯油尽，还有很多钱呐。”可他也知道，英国大多数的外汇资产都冻结在帝国的海外资产当中，没法及时变成美元现汇。英国所有的美元流动资产很快就会在未来几个月当中在弹药交易中消耗殆尽。总统讨论以上形势的时候，提到了向英国出借商船的主意，不过没有提出借或者出租飞机或者其他军事装备。在摩根索的催促下，罗斯福同意英国可以先下订单，由美国政府从国库拨款，来进行必要的资本投入，以建立新工厂和扩大原有的产能。英国等到这些工厂生产出产品，运到了以后再付款，当然还要额外付一点垫付资本的费用。但是总统告诉史汀生：“我们必须下定决心找出办法，为英国做点什么。”“像现在这样，等于什么也做不成。”190
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除非美国能找出别的办法援助英国，否则以目前的方式——用战争以外的手段为英国提供最大程度的援助这条路——很快就要走到尽头了。总统去加勒比海以后，他的主要顾问们开了一次碰头会。会上大家都认识到以上问题的严重性。诺克斯直接点出了问题的关键：“我们从现在开始就得为战争自掏腰包了，对吧？”摩根索提出美国是否应该允许英国继续下军火订单的时候，诺克斯斩钉截铁地说：“当然，毋庸置疑。”可是怎么才能做到这一点呢？大家的讨论仍然集中在是否要求英国人为军火付现款的问题上。这个问题无解。与会者都知道，英国很快就会要求提供贷款甚至无偿赠予了，可是这种要求必须经国会批准；而在国会那里，除非向国会证明除此之外别无他途，否则借贷的提议一定会被国会驳回。只要英国没有变卖它的海外资产，就没有办法向国会证明给予英国财政资助的必要性。191 因为英国当年拒绝偿还第一次世界大战期间欠美国的战争债务，在美国引起了很坏的反响，所以贷款不是个可行的办法。如果美国先替英国下订单，然后再把产品交付给英国，这个主意听上去好一些。当然，这种交付不应该是无偿的，英国说什么也应该为这些军火付出点什么，或者至少在战后把未使用或完好的装备归还也行。192 这个最早由罗斯福提出的点子在他缺席的情况下由他的阁员们进行了发展，不仅涵盖货运商船，而且涵盖英国所需要的各种军火。
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洛锡安建议丘吉尔给罗斯福写的信，在这次会议之后几天，经由国务院转送，终于在 12 月 9 日由海军派水上飞机投递到正在加勒比海上的罗斯福总统手中。这封信花了两周多的时间数易其稿才写成。丘吉尔后来说，这是他这一生所写过的最重要的信件之一。193
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这封信的大部分篇幅都是从英国的角度来介绍战争的进程。丘吉尔在信中强调英国在大西洋上的货轮损失惨重，急需轮船、飞机和弹药，他还展望了 1941 年的严酷战斗和考验。他强调英国的战争努力有赖于美国无私的援助。他很委婉地提出，如果美国能够出动军舰为商船队护航，这意味着美国“向建设性的非交战国地位迈出了决定性的一步”，并且有利于减少英国在大西洋上的航运损失。丘吉尔很清楚，他这个要求有点强人所难，美国公众要到好几个月以后才会同意这么做。他在信中还表达了另一个希望：为了保持大西洋运输线的畅通，希望美国能够“以赠予或者租借的方式向英国提供大量军用舰艇”，并请美国海军扩大在大西洋西部的巡逻范围。
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丘吉尔只在这封长信的结尾部分提到了关键的支付问题。他指出英国的美元储备将尽。他说：“我们很快就再也不能用现款支付海运的运费和其他物资的货款了。”丘吉尔在信中晓之以理动之以情：“当英国浴血奋战的时候，它的海外资产被消耗殆尽，当胜利最终来临，英国付出了血的代价，拯救了世界文明，为美国赢得了拿起武器做好战争准备的时间之后，却发现自己一贫如洗，一文不名——假设出现这样的情况，我相信您会同我持有相同的观点：这是荒谬的，不道德的，对我们两国都不利。”
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他继续指出，如果在战后出现英国破产的情况，会对美国经济带来严重的后果。美国对英国的出口将大幅度滑坡。英美都会出现大规模失业现象。他没有提出解决之道，但是他在信的结尾把英国的国运交付到美国的手中。他写道：
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我认为，如果美国把如此慷慨地许诺的援助仅仅限于立即可以付款的弹药和其他物资的话，这不是美国政府和人民的初衷，也不符合美国的政治原则。您可以信任英国将为正义事业斗争到底，做出任何必要的牺牲，忍受任何苦难，我们以此为荣。至于其他的事务，我们出于绝对的信任，交付到美国人民的手中。我们相信美国政府和人民能够找到让大西洋两岸未来世世代代人民都欢喜赞叹、由衷敬佩的解决方案来。194
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丘吉尔在上面这段结束语中，间接地点出了战争第一年所导致的英美之间实力地位对比天翻地覆的变化。摩根索对英美之间的关系有这样一个简单的总结：“现在的情况是，丘吉尔先生满怀信任地把自己的命运交托给罗斯福先生，现在轮到罗斯福先生告诉我们他会怎么做了。”195 这就像是大英帝国的挽歌。
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当摩根索和其他政府高官们在华盛顿继续为英国无力支付战争物资货款的问题绞尽脑汁的时候，196 罗斯福正坐在“塔斯卡卢萨”号的甲板上，沐浴在加勒比海温暖的阳光下，回味丘吉尔的来信。他反复阅读这封信，连续两天的时间若有所思，沉浸在来信的内容当中。总统在船上唯一的政治亲信霍普金斯没有打扰总统，让他沉浸在自己的思绪中。霍普金斯后来回忆说：“某一天傍晚，总统突然之间想通了整个计划。看来他并不清楚在法律上怎样运作这个计划，可是他确信自己能够做到这一点。”197 有可能霍普金斯对他自己所起的作用过于谦虚；有可能在总统想出解决方案之前，他们两人在一起逐一讨论过每一种可能性；有可能这个决策并不是像他们说的那样，是天才火花的灵光一现。但是这一切可能性都不重要了。毫无疑问，罗斯福本人最终找到了办法，能够解决英国外汇危机的问题，从而使美国无限的资源宝库能够为英国的战争努力所用。198
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罗斯福一如既往地暂时不把自己的决定告诉内阁成员。他告诉阁员们在自己回来充分讨论这件事之前，暂时不要仓促行事。199 在此之前，与外交和国防事务有关的政府要员在赫尔的国务卿办公室开过一次会，讨论丘吉尔来信所谈的事务，尤其是英国要求美国“作为建设性的非交战国”采取决定性措施，以便在总统回来的时候，给总统提供可供选择的行动方案。与会者除了赫尔本人，还有史汀生、诺克斯、马歇尔上将、斯塔克海军上将、韦尔斯和几名其他政府高官。斯塔克坚信以目前的商船损失速度，英国不可能再坚持超过半年。史汀生则一如既往地得出中肯的结论，“除非我们直接参战”，否则美国的军工业不可能把产量提高到既能满足我们自己的国防需求，又能防止英国战败的必要水平上。当史汀生询问斯塔克，怎样才能把英国从目前大西洋的颓势中解救出来的时候，斯塔克回答说，唯一的办法就是取消中立法案，让美国的商船向英国运送给养，而这样做无疑就需要美国舰队为商船提供护航，最终很可能导致美国参战。这个前景令人生畏。当然，这次会议没有讨论出任何可行的方案。200
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在 12 月 16 日总统从“塔斯卡卢萨”号巡洋舰上的短假期回到华盛顿，皮肤晒得黝黑，精力充沛，精神焕发。华盛顿政界期待他的下一步行动。201 第二天他告诉摩根索，他在这次旅行当中苦思冥想能为英国做点什么事，得出的结论是，唯一的办法是避开金钱交易。他既不想卖军火，也不想提供贷款，而是“告诉英国人，我们将给予你们所需的大炮和船只，只要你们答应战后把这些租借的舰船和大炮还给我们就行”。“你怎么看？”摩根索对这个主意欣喜若狂。202 他后来将这个主意描绘成总统的灵光一现。203 其实我们知道，总统考虑这个问题已经颇有一段时间了。至少在驱逐舰交易的时候，罗斯福就曾考虑过把商船租赁给英国。当时财政部发现了一个法律漏洞：如果某项军事资产并非本国政府所必需，则可以依法出租最多 5 年的时间。这就是这个点子最初的来源。204 不过当时财政部并没有进一步利用他们发现的这个法律漏洞。总统本人认识到这个租借方式的无限可能性。12 月 17 日，他以新颖、明确、不容置疑的方式向大众公布了这条政策。
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罗斯福在那天下午召开记者招待会。他开头故作轻松地说，今天没有什么特别的消息。可是有件事，他觉得也许值得一提。他逐渐切入正题。他说，没有一场重要战争是因为缺钱而打输的，他列举了应该对英国增加援助的各种理由，故意看上去好像是即席发言，想到哪儿说到哪儿似的。他说：“从美国本身国防需要的自私角度来说，我们也必须尽全力帮助大英帝国保卫本土。”他指出英国的战争订单“对美国国防工业不可或缺”。他否定了取消约翰逊法和中立法案的必要性。但是他强调，必须要寻求非传统的手段来解决战争的资金问题。他有些夸大其辞地说，本届政府已经为此事谋划了好几周的时间，他接下来提出的方案仅是几个可行方案中的一个。这就是：美国政府将代替英国为英国的战争物资下订单，然后把所生产的武器弹药“出售或者租赁给英国”。罗斯福接着说，这样做的目的是“避开愚蠢的现金交易”。他打了个比方来说明这种做法。邻居的房子失火了，你不会跟他说：“我花了 15 美元买的花园浇水的水管子，你先得付我 15 美元。”你肯定会先把水管借给邻居，以后再拿回来。这就是美国政府处理军火问题的方式。总统说，整个运作的细节还在讨论当中，但是他下决心要做的事就是把“孔方兄换成君子协定”。他说：“我想你们都明白我的意思了吧。”当在场的记者询问，这个方法会不会把国家拉近战争的时候，罗斯福对此不以为然。不过他同意这个方案必须通过国会批准，相应的立法工作将在新年以后展开。205
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这是一场大师级别的精彩表演，罗斯福平生最精彩的政治演出。其实那个邻居水管的比喻不像看起来那样是总统即席发挥的，四个月之前伊克斯用过这个比喻，总统显然铭记在心，以备将来什么时候用到它。206 这个比方现在用得恰到好处，总统的演说稿写作班子成员罗伯特·舍伍德相信：“完全可以说是那个邻家失火的比喻为总统赢得了租借法案之战。”207 当然，整个租借法案还远未成形，总统对方案的细节没有做更多的考虑。不过当这个法案提交国会批准的时候，早晚会日臻完善的。他没有理睬如何增加美国产能以满足英国需求的问题，也不清楚怎么把英国军队所需的物资安全地送抵英国。而且在这个比喻当中，很多人也发现有明显的缺陷，即这些“水管子”不太可能毫无损耗地就能在战后被归还给美国。但是总统用这个比喻最成功的地方，就是把复杂和有争议的问题，简化成人人都能听懂的，而且大多数人都能感同身受的身边的例子。现在，军援英国的问题已经摆到了全国人民的面前，任凭各方面来批评和讨论。
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在把整件事捅给媒体之后，罗斯福马上继之以迅速果敢的行政措施，批准了史汀生提议的紧急增加国防工业产能的计划。总统命 4 名成员组成生产管理办公室来代替春季设立的没有主席且效率低下的顾问委员会。这 4 名成员包括史汀生，诺克斯，办公室主任经验丰富的商界大亨威廉·克努德森（他是通用汽车公司董事长），还有办公室联席主任、联合纺织业工会主席西德尼·希尔曼（任命他是为了确保美国劳工界的支持与合作）。不过，这个新机构在运营上的弱点也很快暴露了出来。在当时来说，至少建立这个新机构清楚地表明，总统急于推动军援计划。只是在怎样安排运输方面，他还没有明确地表态。208
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在 12 月 29 日，那次关键性的记者招待会 12 天后，罗斯福坐着轮椅被推进白宫的外交接见厅，举行他新任期的第一次“炉边谈话”。当时和后来的很多人都认为这是他最精彩最有效的一次炉边谈话。这次谈话多多少少和德国的海外宣传有关。在获知美国的租借法案动议之后，德国发动了一场宣传攻势，旨在唤起美国本土的孤立主义者，但却适得其反，无意中给支持总统方案的势力帮了忙。209 不过，这次谈话主要的目的还是罗斯福想要用简单明了的语言，向美国人民说明目前的严重情况，告诉美国人民，战争已经给美国的国家安全带来了多么大的威胁，210 说明竭尽全力援助英国的绝对必要性。而这是租借法案的前奏曲。
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罗斯福关于美国国家安全岌岌可危的说辞并没有让美国人民感到震惊。他提到了 9 月德意日签订的针对美国的《德意日三国同盟条约》，认为目前世界是由截然对立的两大阵营所组成：一边是自由、民主的国度，正在进行着正义战争；另一边是邪恶的极权主义暴政，正试图统治全世界，让全人类做他们的奴隶。在空中力量的时代，海洋再也不能保护美国免遭侵略，一定不能让敌对势力控制海洋。为此，美国绝对有必要支持英国（他还提到了希腊和中国）继续战斗下去。因为，“一旦英国陷落，轴心国势力将控制整个欧洲、亚洲、非洲、大洋洲大陆，再加上海洋，他们将能够集中巨大的陆海军力量进攻西半球”。因此，美国必须直面未来的巨大危险。总统间接地谴责了孤立主义反对派，认为“所谓我们只要对其他国家的命运视而不见，就能独善其身”的想法只是一种幻想。历史的经验一再证明，绥靖主义不是解决问题的办法，“妥协所带来的和平”是无稽之谈，那根本就是虚假的和平。
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