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事实改变之后 第19章 联合国已穷途末路了吗？
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I.
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联合国是一个颇有争议的话题，这很奇怪。在美国提到它（尤其是在华盛顿提到它），你可能会听到“丑闻”“浪费”和“失败”这些词；在大众的印象中，联合国是一个昂贵的国际赘生物，它滋生惰性，许多人在里面尸位素餐、随波逐流；它阻碍了美国高效地追求和实现自己的国家利益。在这些圈子里，联合国至多是一个不错的想法，但是这个想法现在“出问题了”。
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但是，其他的地方的人们可能会告诉你联合国覆盖的范围之广有多么惊人：联合国通过自己在人口、环境、农业、发展、教育、医疗、对难民的医疗护理以及很多其他领域的各种机构所处理的人道主义危机和挑战是大多数西方人所无法想象的。再就是联合国的维和行动。参加维和行动的人员有蓝盔士兵、边境观察员、警察培训员、选举监督员、武器核查人员以及其他人员，这支国际调停和维和部队跟整个驻伊美军比少不了多少。从这个角度来看，如果联合国不存在的话，世界将肯定会糟糕很多。［1］
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联合国的创始人（尤其是其中的许多美国人）如果知道今天的联合国引起了这么大的争议，可能会感到很惊讶。1945年人们对联合国充满热情，成立这样一个组织的理由和目的似乎不言自明。民族国家给这个世界带来了巨大灾难，其规模之大倒是让人们有理由感到乐观：各国政府和人民当然会很明白不能让这样的灾难重演。联合国及其章程和各机构将成为人们选择的预防手段。国际联盟的不足将得到解决，强大的主权国家将通过联合国开展工作，而非反对或绕过联合国。
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成立60年后的联合国肯定有问题。其中一个问题从一开始就存在。“二战”结束后，给世界造成巨大创伤的纳粹主义尚存世的领导人在纽伦堡接受审判，其罪名有“策划、准备、发动和进行侵略战争”以及其他罪名。联合国的创始人强调主权国家不受外国干涉的权利，包括不受联合国本身的干涉，只有在非常特殊的情况下联合国才可以干涉。《联合国宪章》第2条第7款这样写道：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件。”
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但联合国也希望自己能够远比国际联盟更积极主动地去防止一些国家的统治者和政府伤害其境内的公民和其他人员。随着时间的推移，联合国在尊重人权以及少数民族所受到的对待上确立了很高的预期，如果不尊重人权或者伤害少数民族则可能引发合法的国际干预。这样一种主权和国际主义之间明显的矛盾因为成员国的增多而不断加剧，［2］加入联合国的很多国家当然会伤害本国人民；另外，失败国家的数量也增多了，在这些失败国家中，主权性质本身就变得不清晰。
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在20世纪90年代的海地、索马里、波斯尼亚或者卢旺达，今天在伊拉克和苏丹，联合国在现实中应该与谁打交道？是当地的犯罪头目还是本身就要对危机负责的政权？在全球化的时代，跨国公司和其他经济主体随之崛起，这些非国家行动者的财富和影响力远远超过了国家；当对民众最严重的伤害常常由这些非国家行动者造成时，经典意义上的国家的核心职能就已经失效了，目前尚不清楚应该由谁来行使这些职能以及如何行使。［3］毕竟，作为一个观念、一个机构的联合国（顾名思义：国家的联合）本身就是根植于民族国家的时代，它在这样的时代应当起怎样的作用？
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你可能认为，在有关联合国这个世界组织作用的辩论中，联合国（如任何巨大的官僚机构一样）面临的并始终面临的问题——如何有效运转，以及如何消除任人唯亲和贪腐——不会在其中占主导地位，毕竟前面提到的困境要紧迫得多。但是如果你那样认为你就错了。自从麦卡锡谴责联合国帮助共产主义扩大影响力以来，美国许多评论员诋毁起联合国来都非常积极。目前在这一长串攻击中又有了最新、最恶毒的攻击，这名攻击者是一个自称“新闻记者”的名叫埃里克·肖恩（Eric Shawn）的人。［4］跟联合国的许多无情的批评者一样，肖恩也表示自己希望联合国能好，他在他的名为“联合国真相：联合国如何破坏美国的安全又如何令世界失望”（The UN Exposed: How the United Nations Sabotages America’s Security and Fails the World）的书里写道：“一个崇高的理想现在变成了傲慢的堡垒，而且常常无所作为，我和无数人感到了巨大的幻灭。”但是，这样一些为起缓和作用的谎言很快就没有了，取而代之的是对联合国一系列罪行的“调查”，读来令人目瞪口呆。联合国“哪里都看得到极度的无能”，“联合国大使和工作人员享受曼哈顿豪华且免税的生活，另外还有其他额外待遇”，另外书中对有关“维和人员强奸多名12岁女孩”的报道的关注非常之淫亵——这篇报道被概括为“联合国工作人员如何一而再地将孩子变成他们的性猎物”这一句话印在了书皮上。肖恩在书里每提到科菲·安南都会用极为轻蔑的口吻称他为“联合国世界的罪魁”。
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在这长篇大论（其口吻和偏见是对肖恩先生的雇主福克斯新闻忠实的再现）的背后却有一个严肃的目的。肖恩和他的同伴鄙视联合国是因为联合国对美国的目标，尤其是对美国入侵伊拉克这一目标构成了阻碍。居然有任何一个国家或几个国家胆敢对美国开战的决心表示异议，肖恩先生对此感到很愤怒。美国为强迫国际社会追随自己做了很多努力，可法国这个安理会成员国居然投了否决票，他对此怒不可遏：法国和其他国家拒绝增派10万军队以“帮助伊拉克完全实现稳定”，这是“对伊拉克人民一再的出卖”，“它特别好地说明了联合国在道德和政治上无足轻重”。
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当然，不仅仅是法国。根据肖恩的描述，整个联合国都在拿着美国的资金去支持美国的敌人，伤害美国的利益。联合国的高级工作人员都是本能地反美。肖恩将联合国副秘书长、英国人马克·马洛赫·布朗（Mark Malloch Brown）的情况作为证据进行论证，这能够很好地说明肖恩的方法。1983年马洛赫·布朗作为社会民主党（SDP）的候选人参加议会选举，没有成功。20年后的2003年，英国自由民主党（现已解散的社会民主党的后继者）投票反对布莱尔出兵伊拉克的决定。论证完毕。况且联合国这个地方到处都是像马洛赫·布朗这样过去有类似污点的人：
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不能仅仅因为民主选举终于在伊拉克举行而原谅联合国在战争中扮演的角色。俯瞰纽约市东河的矩形建筑（指联合国总部大楼）里的人应该给美国人民一个答案。
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肖恩的这本小书看似体面：出版社是企鹅图书的子公司，书的封面上还有鲁道夫· 朱利安尼（Rudolph Giuliani）的推荐语。［5］肖恩自豪地在书里提到自己认识如查尔斯·希尔（Charles Hill）这样的人。查尔斯·希尔之前是美国国务院派驻到耶鲁大学的高级外交官员，现已退休，肖恩书里的一些刻薄的俏皮话就是来自他。但是，《联合国真相》一书其实就是把人身攻击和沙文主义仇恨装扮成新闻报道的样子。如果埃里克·肖恩真的想认真研究联合国的问题，他来纽黑文时应当去找保罗·肯尼迪（Paul Kennedy）聊聊。
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肯尼迪教授在他的最新著作《人类议会：联合国的过去、现在和未来》（The Parliament of Man: The Past, Present, and Future of the United Nations）中对联合国的历史、任务和困境做了全面且容易理解的介绍。在这本很有吸引力的严肃著作中，肯尼迪教授细致列举了联合国的种种困境，但是他没有因此忘记一个更大的事实，这个事实被他在结尾总结为这样几句话：“……联合国已经给我们这一代带来了极大的好处，我们当以我们的决心和慷慨进一步对其做出贡献，让它将继续为我们的子孙后代造福。”
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读肯尼迪这本书的第一印象便是联合国的高层人员非常之尽忠职守。詹姆斯·特劳布（James Traub）在他的《用心良苦：科菲·安南和美国时代的联合国》（The Best Intentions: Kofi Annan and the UN in the Era of American World Power）一书中对科菲·安南任联合国秘书长的最后几年讲述得很精彩，读他的书也会有这种印象。近年来在许多西方国家的高级公务员和外交人员的素质有所下降，私营部门的薪水和机会让许多年轻男女不再选择在政府部门任职。然而，联合国却依旧有一群极为杰出和敬业的公务员为它工作。联合国早年便是如此，当时领导联合国的是诸如达格·哈马舍尔德和拉尔夫·邦奇（Ralph Bunche）这样的政治家，另外它还吸引了像布赖恩·厄克特（Brian Urquhart，第一个进入伯根-贝尔森集中营的英国军官）和勒内·卡森（René Cassin，起草1948年《世界人权宣言》的法国法学家）这样的理想主义者。
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今天的联合国依然如此。被任命为各届秘书长的国际官员才干不一［库尔特·瓦尔德海姆（Kurt Waldheim）、布特罗斯·布特罗斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）二位都没有取得多么光辉的成绩［6］］。但是，对于以下诸位：拉赫达尔·卜拉希米（Lakhdar Brahimi，自2001年10月至2005年1月担任联合国驻阿富汗代表团团长），穆罕默德·巴拉迪（Mohamed El Baradei，自1997年以来任国际原子能机构总干事），玛丽·罗宾逊（Mary Robinson，1997年至2002年任联合国人权事务高级专员），路易丝·阿尔布尔（Louise Arbour，她是玛丽·罗宾逊的继任者，还是前南斯拉夫问题国际刑事法庭和卢旺达问题国际刑事法庭的前首席检察官），已故的塞尔吉奥·维埃拉·德梅洛（Sergio Vieira de Mello）和让-马里·盖埃诺（Jean-Marie Guéhenno，自2000年10月起担任联合国维和行动的负责人）以及自哈马舍尔德以来给人留下最深印象的秘书长科菲·安南，任何一个政府如果能有这些人为自己工作都会感到极为自豪和幸运。［7］
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联合国取得了什么成就呢？首先，它存活了下来。建立一个解决各种冲突和问题的国际机构是一个很古老的想法，它的源头来自康德在18世纪提出的“永久和平”梦想。国际红十字会（成立于1864年）、分别在1899年和1907年举行的第一次和第二次海牙和平会议、因国际红十字会和两次海牙国际会议而形成的《日内瓦公约》再加上国际联盟本身都是这个想法早期和部分的实现，可是它们在这个民族国家互相交战的世界中缺乏合法性，尤其是缺乏强制执行权力。与它们相比，“冷战”几十年来大国之间形成的对峙之势以及去殖民化时代的到来令联合国很受益，它成为讨论国际问题的天然场所和论坛；另外，从一开始直到最近联合国都有幸得到美国的支持。
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另外，许多没有其他任何人想承担的国际责任慢慢地堆在联合国身上，联合国因此受益（如果可以用受益这个词的话）。从1960年的刚果，到20世纪90年代的索马里、柬埔寨、卢旺达、波斯尼亚，再到今天的东帝汶、塞拉利昂、埃塞俄比亚-厄立特里亚和刚果（再一次）。用肯尼迪的话说就是，它们都是“半夜扔在联合国门口的弃儿”。许多任务失败了，所有这些任务都花费巨大，但它们提醒我们要清醒地认识到为什么需要某种形式的国际组织。这些任务还只是联合国所做的事情当中最明显的。
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因为实际上联合国有许多部分组成，它的政治和军事分支（联合国大会、安理会和维和行动）仅仅是其中最有名的。仅举几个联合国的其他分支：联合国教科文组织（UNESCO，联合国的教育、科学及文化组织，成立于1945年），联合国儿童基金会（UNICEF，成立于1946年），世界卫生组织（WHO，成立于1948），联合国难民救济及工程局（UNRWA，成立于1949），联合国难民署（UNHCR，成立于1950），联合国贸易与发展会议（UNCTAD，成立于1963年），前南斯拉夫国际刑事法庭（ICTY，成立于1993年）。这种跨国组织不包括在联合国主持下进行的政府间计划，也不包括诸多为解决某些特定危机而建立的机构，这些机构包括联合国阿富汗及巴基斯坦斡旋团（UNGOMAP，该机构成功地监督苏联从阿富汗撤军），联合国塞拉利昂特派团（UNAMSIL，联合国于1999年在塞拉利昂执行的任务），联合国科索沃特派团（UNMIK，联合国于1999年在科索沃执行的任务）以及许多此前和此后建立的机构。
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这些组织所做的事情多数是日常工作。联合国执行的一些比较“软”的任务——如解决健康和环境问题，帮助危机中的妇女和儿童，教育农民，培训教师，提供小额贷款，监督对权利的侵犯等，许多政府或非政府机构一些时候也可以很好地完成这些工作；虽然在大多数情况下，只有在联合国的督促下或在联合国发起倡议之后，这些政府或非政府机构才会去做这些事情，但是，在现在这个世界，各国政府的主动权逐渐转移到如欧盟或跨国公司这样的非国家组织手中，如果联合国或联合国的代表不去做，很多事情便做不成——联合国儿童基金会发起的《儿童权利公约》就是一个例子。［8］这些组织的确需要钱，但我们也应该记得，就拿联合国儿童基金会来说，它的预算比许多国际企业都要少。
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当所有人都承认联合国的合法性时，它能发挥最大作用。当联合国对选举或休战进行监视或监督时，它往往是唯一的来自外部的对话者，它的良好愿望和正当权力能够得到处于斗争之中各方的承认。如果情况并非如此（比如1995年在斯雷布雷尼察发生的屠杀），灾难会随之而来，因为联合国部队既不能使用武力来保卫自己，也不能进行干预以保护他人。因此，联合国不偏不倚和真诚的信誉是它最重要的长期资产，如果失去这样的信誉，联合国就会变成一个或多个强国的又一个工具，所有人都会因此而憎恨它。2003年安理会拒绝对美国入侵伊拉克这样一场灾难性的战争授权，正因为此，联合国才没有彻底失去世界其他许多地方的信任。
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联合国在满足人们期望的过程中面临着一些实际问题，我们可以很容易把这些问题列举出来。联合国不管做什么事情都要花钱，而这些钱只能从成员国那里获得。我们不要忘记，联合国秘书长及其工作人员一直以来所执行的只能是成员国的意愿。联合国没有自己的军队或警察部队，此前荷兰、斯堪的纳维亚半岛国家和加拿大（所谓“保持关切的北方国家”）连同其他几个国家（如波兰、意大利、巴西、荷兰和印度）曾经为联合国配备受过训练也有装备的部队。今天，因为非洲或亚洲较穷的国家急切地需要联合国的钱，因而联合国的维和队伍更可能是从这些国家来的军人组成；可是来自这些国家的军人都没有经验，也不守纪律，他们在参与维和的地方的名声不好。［9］另外，当每次遇到新的危机时，联合国还需要组建新的队伍。
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很显然，如果联合国要履行“保护”这个新出现的责任——这本不属于它最初的职权范围或计划的一部分，那么它就需要有自己的军队（包括布赖恩·厄克特在内的一些人便是如此建议的）。［10］在目前的情况下，即使安理会同意对某个军事任务授权，联合国秘书长也需要开始一轮无休止的谈判以设法要到资金、军人、警察、护士、武器、卡车和物资。如果没有这样的额外援助，联合国就会很无助：1993年，联合国光维和费用一项就超出了它全年预算的两倍以上。因此，由某一个国家（法国在科特迪瓦或乍得，英国在塞拉利昂）或某个非全球性联盟来发动干预（比如北约在1999年对塞尔维亚的袭击）依然比联合国的解决方案更快、更有效。［11］
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联合国的执行委员会安理会本身就是最棘手的问题之一。大多数成员国轮流担任安理会的理事国，但自1945年以来，五个常任理事国没有变过。人们会对美国、中国和俄罗斯（之前是苏联）的特殊地位表达不满，但也还没有真正去质疑过。但是现在许多国家对英国和法国继续保有特权表示愤怒。为什么德国不能成为常任理事国？或者在常任理事国中加一个资格，由欧洲国家轮流担任？难道常任理事国里不应该有至少一名新成员国吗？比方说巴西、印度或者尼日利亚，如此一来1945年至今世界的变化可以得到反映。法国反对伊拉克战争，而这也是世界普遍的立场，法国人因而为自己赢得了喘息机会，但这些不满不会就此消失。
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由于很难对安理会的改革达成一致（没有人愿意放弃自己的否决权，而增加更多拥有否决权的成员国会将事情变得更糟），因而某些问题会一直持续。只要俄罗斯选择保护像苏丹这种国家的“主权”（因为他们要和这些国家做生意），联合国将无法对达尔富尔进行干预，防止种族屠杀的发生。只要美国否决安理会做出批评以色列的决议，联合国便无法在中东有任何作为。即使安理会的表决达成一致（去年8月安理会呼吁以色列与黎巴嫩停火），只要其中某个强国（在此次事件中是美国）拒绝迫使其附庸国服从安理会的决议，便足以使整个国际社会的意愿受挫。
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