1707592463
中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591923]
1707592464
中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 一、环境政策的制定系统：党控制下的有限多元主义模式
1707592465
1707592466
在现行的政治系统中，环境政策的制定权力高度集中在中央政府手中。笔者将目前中国的环境政策制定系统界定为一个党控制之下的有限多元主义模式(图2.1)：党是环境政治话语的塑造者；立法机关负责环境法律的制定和修改；行政部门负责制定具体的行政法规和政策工具。这个体系包括党中央、全国人大、国务院及其十多个部委。党中央负责制定宏观而抽象的理念、话语、目标、战略和方针，全国人大和国务院相关部委负责通过一定的程序把党的抽象意志转化为具体的法律法规和政策。绝大多数的具体的政策都是由国务院及其相关的部委制定的，但理论上要受到人大的监督，允许一定程度的社会参与，这体现了政策制定参与者的有限多元化。但是，党始终控制着这一有限的多元化系统，其主要方式是控制与环境保护相关的话语制定、传播权以及人事权。
1707592467
1707592468
这个系统的矛盾之处在于：一方面，党以威权主义的方式在抽象理念和话语层面掌握着绝对的控制权，但另一方面，绝大多数具体政策的制定权力和行政管理职能都分散在国务院与环境保护相关的十几个部委之中。彼此缺乏明确的分工和有效的合作，造成了环境行政过程中的碎片化。
1707592469
1707592470
1707592471
1707592472
1707592473
图2.1 中国环境政策制度系统：党控制下的有限多元主义
1707592474
1707592475
资料来源：作者本人
1707592476
1707592477
中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591924]
1707592478
1.党：环境政治话语的塑造者
1707592479
1707592480
众所周知，政治局常委会处于中国政治体系的金字塔尖，掌握着所有政策领域的最高决策权。具有协调、监督和决策功能的“中央领导小组”集中强化了政治局对国务院部门的一一对“口”领导。[4]根据党的政策议程优先性的变化，设立了不同政策领域的中央领导小组，由一名负责相关事务的政治局常委作为小组组长。中央领导小组有的是临时性的，有的是常设性的。其设立和撤销及其组长的安排，通常被解读为体现了最高决策层对某一政策领域的重视程度。[5]第十八届中央政治局常委分工负责的中央领导小组见表2.1。
1707592481
1707592482
1707592483
1707592484
1707592485
表2.1 第十八届中央政治局常委分工的中央领导小组
1707592486
1707592487
从20世纪50年代设立中央领导小组至今，一直没有出现专门负责环境保护方面的中央领导小组，这可能在一定程度上体现了最高政策决定者对环境政策的态度和认识。同时，共产党至今的历史上也没有通过专门针对环境保护方面的决议或决定。但是，通过其庞大的宣传和组织工具，始终保持着对环境政治话语的制定和传播权。通过对1921—2013年以来历次中国共产党全国代表大会报告、党章和决议的内容和关键词进行文本分析，笔者认为从议题塑造(problemframing)的角度来看，中国共产党对环境问题的认识经历了三个阶段：(1)环境保护是为解决温饱服务的；(2)环境保护是为经济发展服务的；(3)环境保护是为维持政权稳定服务的。(表2.2)[6]
1707592488
1707592489
1982年到1992年大体体现了第一个阶段的认识，即环境保护是为解决温饱问题服务的。胡耀邦在“十二大”报告上首次使用了“生态”一词，这是中国共产党公开的历次党代会报告和决议中第一次谈到环境和生态问题。从这个报告上来看，那时共产党对于生态和环境的认识是和控制人口、解决食品短缺问题结合起来的。“温饱”问题是领导人的主要关注。更加强调农业对满足人民生活需求的作用，而非农业生产中的生态和环境保护。“十二大”报告这样说道：“今后必须在坚决控制人口增长、坚决保护各种农业资源、保持生态平衡的同时，加强农业基本建设，改善农业生产条件……牧、副、渔各业，以满足工业发展和人民生活提高的需要。”[7]
1707592490
1707592491
1987年的“十三大”报告仍将人口和环境问题放在一起谈，但是已经开始超出“温饱”的范围，初步认识到经济发展所带来的环境污染。首次提出在经济发展的同时，要治理环境污染，加强生态环境的保护。赵紫阳在“十三大”报告中指出：“人口控制、环境保护和生态平衡是关系经济和社会发展全局的重要问题……在推进经济建设的同时，要大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境的保护，把经济效益、社会效益和环境效益很好地结合起来。”[8]
1707592492
1707592493
从1992年到2012年，较为明显地体现了第二阶段的认识水平，即环境保护是为经济发展服务的。虽然环境保护早在1983年的第二届全国环保会议上就被确定为基本国策，但直到1992年的“十四大”报告中，才正式使用“环境保护是基本国策”这一提法。江泽民讲到“认真执行控制人口增长和加强环境保护的基本国策……要增强全民族的环境意识，保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，努力改善生态环境”[9]。1997年“十五大”报告中确立了“可持续发展战略”。“十六大”报告中首次承认人口增长、经济发展给资源和环境带来巨大的压力是共产党面临的矛盾和困难，是工作中的缺点和不足之一。[10]“十六大”报告还体现了中国共产党对环境问题认识的一个转变，即不再把环境简单地与人口、资源、农业等单个问题联系起来，而是看到了环境与经济发展之间的矛盾需要通过综合改革经济体制层面加以调节，提出走“资源消耗低、环境污染少……的新型工业化路子”。并认为，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”是全面建设小康社会的目标之一。
1707592494
1707592495
1707592496
1707592497
1707592498
表2.2 中国共产党在不同阶段对环境问题的认知变化
1707592499
1707592500
2002年到2012年间的两次党代会报告，体现了环境保护是为维持政权稳定服务的思维。从报告上看，中国共产党认为环境保护问题已经不再是单纯的经济问题，而是慢慢演化成影响共产党执政能力的一个关键问题。胡锦涛在“十七大”报告中将经济增长的资源环境代价过大作为执政问题的第一点提出。他说，“我们的工作与人民的期待还有不小差距，前进中还面临不少困难和问题，突出的是：经济增长的资源环境代价过大”[11]。在“十八大”报告中，他又讲道：“前进道路上还有不少困难和问题。主要是：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出……生态环境等关系群众切身利益的问题较多。”[12]中国共产党试图通过“生态文明”概念的提出和实践，来系统性、全面性地应对环境问题对执政能力的挑战。这种危机感在“十八大”报告中体现得非常明显。胡锦涛说：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计……把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[13]
1707592501
1707592502
一般而言，“党的领导”主要是政治、思想、组织等方面的领导。但是，“十七大”修改和通过的党章中，特别出现了“中国共产党领导人民建设资源集约型和环境友好型社会”[14]的说法。“十八大”通过的党章中，使用了“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”[15]的说法。这一方面可以解读为，共产党明确认识到了自己在环境保护方面的责任。另一方面，也说明环境问题已经影响到了共产党的领导和政权稳定的维持。正是在这个大背景下，“科学发展观”和“生态文明”的政治话语中融入了环境保护的重要内容，大大提升了环境保护问题在领导人议程设置中的重要性。
1707592503
1707592504
从可持续发展到科学发展观再到生态文明，中国共产党始终掌握着环境保护领域的主导性政治话语的提出、制定和传播权，并塑造为三个不同阶段的议题。这些宏观政治性话语和议题塑造的演变，在很大程度上体现了其执政理念中对环境问题的认识还主要处于工具理性阶段，环境保护本身并没有成为追求的价值理性。政权稳定和经济发展的优先性仍然远远高于环境保护。也正是在共产党稳定和经济优先的发展主导型执政理念的指导下，全国人大和国务院制定了一系列环境法律、法规和政策工具。
1707592505
1707592506
中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591925]
1707592507
2.立法机关：环境法律的制定和修改
1707592508
1707592509
作为中国政治系统中的最高立法机关，全国人大及其常委会负责通过一定的程序把党在环境保护方面的执政理念和政治话语转化为具体的全国性法律。虽然中国的环境立法体系包括中央(全国人大)和地方(地方人大)两个层级，但是由于环境问题具有跨区域、跨流域的性质，相对于分散的地方政府，中央政府在法律的制定和修改方面起着主导作用。1993年，全国人大成立了环境与资源管理委员会，其职责是在全国人大及其常委会的领导下，专门负责研究、审议和拟定与环境相关议案。目前的第十二届全国人大环资委共有组成人员32人，比上一届增加了4人。这在一定程度上体现了全国人大对环境立法工作的加强。从1979年全国人大常委会原则通过《中华人民共和国环境保护法(试行)》开始，全国人大及其常委会共通过了20多项环境相关的专门法律，主要包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《清洁生产促进法》等。
1707592510
1707592511
历经四次审议，最终于2014年4月经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的《环境保护法》的修订过程体现了立法机关与党、行政部门和社会力量的多方互动。新修订的《环保法》将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”这些由党提出的环境政治话语作为立法目的，充分表明了中国共产党在中国环境政策制定系统中的核心地位。此外，环保部极为罕见地在自己网站上公开提出了对《环境保护法》一审稿的34条修改意见，体现了环境行政主管部门与立法机关在环境立法过程中的博弈。
1707592512