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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 一、政治激励：干部考核指标
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所谓政治激励是指政策执行者通过忠实地执行上级的政策所换取的政治层面上的奖励，例如仕途升迁等。周黎安教授指出“晋升锦标赛”是中国政府官员的核心激励模式，是中国30年经济增长奇迹的重要根源，但也存在着多任务下的激励扭曲问题。[6]一些中国农村问题的研究者发现，中央的激励是解释村干部“选择性政策执行”(执行某些政策，忽略另外一些政策)行为的一个关键因素。[7]蔡永顺指出，中国目前的政治体制不但鼓励而且为地方干部的一些不负责任的铺张浪费行为提供了机会。目前的干部考核体系使得地方干部千方百计通过表面的、能够容易被领导看到的“经济成就”来向上级表现自己的政绩，因此各种“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”非常盛行。[8]
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中央政府采取了哪些方式在政治上激励地方干部去有效地执行环境政策？地方干部是否认为他们获得了足够的来自中央政府的政治激励呢？作为政府官员，政治权力的最大化是其追求的核心目标。但因获取政治权力的手段不同，政治激励的形式也有所不同。在民主的政治体系之下，选举是获得政治权力的主要方式，因此选票是对那些经由选举而产生的官员们最大的政治激励。在中国式的党国威权政治体系中，上级党委的竞争性选拔和任命是产生地方官员的主要方式，因此提拔/升迁是对地方干部的最重要的政治激励方式。由组织部门主导的自上而下的干部指标考核体系定期对各级党政官员进行政绩考核，是体现党管干部、监督地方官员落实中央政策的一种制度性安排。
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1.环保“软指标”
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1980年代以来，尽管中组部制定的干部考核指标体系的具体内容几经调整，但其原则维持了相当的连贯性，即主要从德、能、勤、绩、廉五个方面综合考核和评价官员，并以此作为官员晋升、降职、免职、奖励和处分的主要依据。2007年，辽宁省C市的干部考核指标主要包括以下六个方面的内容：(1)经济发展，主要分解为GDP增长率和财政收入增长率两项数字指标；(2)维护社会稳定，主要分解为群体性事件和越级上访两项数字指标；(3)教育、科技、文化、医疗和体育事业发展；(4)环境保护和人口与计划生育；(5)社会治安；(6)坚持党的各项方针政策。[9]在当时的考核体系中，环境保护只是一项志愿性指标，其约束力相当脆弱。化学需氧量和二氧化硫减排指标作为两项重要的环境指标，其完成情况没有纳入当地干部的硬性考核指标中。与此相反，与经济增长和维稳相关的指标，例如GDP增长率、财政收入增长率、群体性事件和越级上访等量化指标却是具备严格约束力的“硬指标”，带有“一票否决”的性质。
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干部考核指标体系不但向地方官员传递了中央政府的意志和政策优先性，而且地方官员往往根据其传达的信号去解读来自中央政府的政治激励。很多研究都指出，地方干部非常重视考核的具体内容和结果，因为这与其仕途升迁息息相关。对于农村干部的研究显示，他们常常为完成明确、可量化的，带有“一票否决”性质的“硬指标”，而忽视那些模糊的、无法量化，约束力不强的“软指标”。完成这些量化指标对于地方官员的政绩考核结果至关重要，是其仕途升迁的基础之一。[10]梅赐琪对改革开放后浙江与湖北两省地方主要官员政治流动性的经验研究发现，自上而下的干部管理体制形成的政治激励在很大程度上造成了扭曲的政策执行结果。因为干部考核指标只看重地方干部在经济增长方面的政绩，忽视了其他方面的政策领域。[11]
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笔者在田野调查中发现几乎所有受访的地方官员都承认把完成经济发展和维护社会稳定的指标放到最重要的位置上。但是，这些指标的完成往往是以忽视环境保护政策的执行为代价的。福建省B市的一些市民，包括退休的老干部都对时任市委书记的“重工业跨越式发展”持强烈的否定态度，认为这样将破坏城市原有的自然和环境声誉。[12]尽管这位市委书记在环境保护方面饱受争议，仍然很快被中央政府提拔到更高的位置。在官方报道的任命决定中，还专门强调了这位官员此前在经济发展方面的“优秀”表现。
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柯珍雅对省级环保局局长的职业生涯的经验研究显示：环保局长们的职业背景几乎不能为他们积极地执行环境政策提供有效的激励。[13]笔者的田野调查发现了类似的现象，与其他一些以经济为主要职能的政府核心部门相比(例如发改、城市建设、交通运输、商务等部门)，环保部门官员流动和升迁的机会相当局限。这四个城市的主要党政领导都没有任何环保部门工作的经历或者与环境相关的教育和培训背景。更重要的是，一些环保部门的官员非常担心执行中央的环境政策会对个人的仕途升迁带来负面影响。据媒体报道，2010年5月28日，安徽省固镇县委组织部下发通知，对该县环保局的6名工作人员予以集体停职处理。原因是，环保局此前多次去当地一家企业检查，影响了招商环境和发展环境。[14]一项统计研究发现，一个市政府在环保领域的开支实际上会对该市市委书记和市长的升迁带来负面作用。一个地方的环保投资占当地GDP的比例每升高0.36％，当地书记的升迁机会便会下降8.5％。[15]
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2.环保“硬指标”
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在这样的背景下，很多媒体和学者都指出：地方政府官员不积极执行中央环保政策的原因之一在于环境指标在干部考核指标体系中的弱势地位。将环境指标提升为“硬指标”，并赋予“一票否决”的权力，可以从政治上激励政策执行者，有利于改善地方环境治理的状况。事实上，近五年来中央政府也确实在不断提升环境和能源指标在干部考核指标体系中的重要性。“十二五”规划将环境和生态保护提高到史无前例的重要位置，被国内外观察人士赞誉为“史上最绿色新政”。“十二五”规划中，设置了七项约束性指标以强调日益严重的环境和能源问题，分别是单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物、森林覆盖率、非化石能源占一次能源消费比重、单位工业增加值用水量和耕地保有量。一些地方领导就大气污染防治、节能减排等层层签下“军令状”。据媒体报道，北京市长王安顺说，“我代表北京市和中央签订了责任状，也立下壮士断腕的决心”，“领导和我开玩笑说，完不成规定的治理大气污染任务，提头来见”。河北省长张庆伟表示，“钢铁、水泥、玻璃，新增一吨产能，党政同责，就地免职，必须执行”[16]。
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一些学者敏锐地观察到有些地方政府已经将环境和能源作为“硬指标”纳入了地方干部考核指标体系中。但是，一个需要仔细研究的实证问题是：这些定量化的指标能否为地方的政策执行者提供足够的政治激励，从而将书面上抽象的指标转化为具体的环境效果。海贝勒教授(Thomas Heberer)和安雅(Anja Senz)对12个县市的经验研究表明，激励本身对于鼓励地方干部执行中央的环境政策是不够的。但是，将环境保护指标纳入干部考核指标体系对环境政策的执行有积极的作用。[17]梅赐琪和刘志林对“十一五”节能目标实施进度地区间差异的研究显示，作为超常规政治激励手段的行政问责制，会在不同地方的政策执行者中产生“政策行为从众”的行为模式，无法在整体上提高所有政策执行者的执行水平。“具体的来说，政策实施初期执行进度较慢的省份将在行政问责的压力下强化政策实施力度以实现赶超，但初期执行进度较快的省份将在后期主动弱化实施力度。不同执行的主体的‘从众’行为将在整体上减弱行政问责制的政策效果，并在客观上导致节能约束性指标打折扣。”[18]
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3.指标与“数字游戏”
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笔者的田野调查发现，提升环境指标在干部考核指标体系中的地位显示了中央政府对民众不断提高的环境意识和环境诉求的一种回应性。短期内，有可能在一定程度上改善民众对于中央政府的政治信任度(政治合法性)。但是，这种“压力型体制”下的政治激励模式在地方环境治理中的作用相当有限，其问题主要体现在以下两个方面。
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首先，中央政府的各项政治激励常常是模糊不清，互相矛盾和冲突的。地方政府常以牺牲环境指标来完成其他更具优先性的指标。为了向国际社会和国内民众展示政府对重大国计民生问题的重视，维系政权合法性，中央政府不断将干部考核指标体系中的“硬指标”的内容和数量扩大化。由最初的经济增长、财政收入、计划生育扩大到社会治安、信访及群体性事件等维持社会稳定相关的指标。在山西煤炭生产事故频发、毒奶粉等食品安全问题、太湖水污染等环境问题屡遭媒体曝光之后，考核“硬指标”再次扩大到安全生产、食品安全和环境保护。2010年以来，高房价成为民众关注的最重要民生话题，因此，调控房地产市场，稳定房价也成了考核地方官员的众多指标之一。
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笔者2012年在江苏D市的田野研究发现，地方政府官员普遍认为落实这些环境约束性指标在很大程度上与干部考核指标体系中的其他“硬指标”(GDP增长)相互冲突。在面临越来越多的相互冲突的考核指标时，地方干部不得不作出优先性选择，而经济增长通常被看成是重中之重的任务。正如杨雪冬教授指出的那样：“在经济增长这个目标上，三种压力实现了聚合。对于上级政府来说，保持经济持续增长是国家战略、政治任务；对于地方政府来说，只有实现经济增长，才能在与其他地方竞争中保持领先优势；对于当地公众来说，保持经济增长与他们的就业和生活水平的改善有着直接关系。因此，经济增长成为了一种社会共识。尽管需要解决经济增长带来的各种问题，但经济不能停滞，必须保持增长。当然，官方的话语用‘发展’替换了经济增长，并将这个逻辑表达为：要在发展中解决问题，只有通过发展才能解决问题。但地方政府在行动中，却把发展又简化为经济增长。”[19]
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更严重的问题是，这种“压力型体制”下的政治激励模式导致地方官员逃避政府在地方环境治理中的必要责任，将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径，应付上级考核和民众诉求，从而引发了政府在环境治理上的公信力流失。一个典型的案例就是2011年末，网民将美国大使馆公布的北京空气质量监测的数据与政府环境主管部门——北京市环保局公布的“官方数据”进行比对，并根据自身对空气质量的感受，得出更倾向于相信美国大使馆数据的结论。主流官方媒体《环球时报》也以“政府公信力少，奇怪争论就多”为题评论了此次事件。[20]
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统计数据的质量低下是长期困扰中国行政系统自下而上信息流动的严峻问题。历史悠久的数字浮夸和造假即带来了“大跃进”那样的灾难，也“成就”了一些干部的官位，正所谓“官出数字，数字出官”。一些研究已经表明，在层层加码的“压力型体制”之下，“关系”和“统计”是地方官员缓解上级压力的“减压阀”，操纵数据已经成为官员的日常行为见怪不怪。[21]这一政治过程在一句流行的顺口溜中得到了最生动的概括：“上级压下级，层层加码，马到成功；下级骗上级，层层惨水，水到渠成。”杨雪冬教授将这种现象称为政府主要责任的“泛政治化”，其结果是地方官员会采取各种方式逃避责任，而操纵统计数据正是常见的做法之一。
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江苏D市环保局的官员直言：“指标就是一种数字游戏，大家心照不宣的，反正不管动用什么手段，这些指标最终都是肯定会完成的。但究竟有多少实效，谁也不知道。”[22]这些所谓的“手段”主要分为两种：一种是直接窜改统计数据，瞒报和虚报指标的完成情况；另一种是利用不同的统计方法和口径，“制造”数据。相对于前者，后者的方法更加隐蔽，更加“合法”。操纵统计数据的现象之所以如此普遍，其中的一个制度性原因在于中央政府没有建立一套有效的机制去监督和检查这些统计数据的质量。江苏D市发改委的官员认为，国家发改委只给地方设置了能耗指标，但具体如何测量单位GDP能耗，目前还没有统一的、严格的标准。标准相当模糊混乱。[23]事实上，中央政府的政策制定者对这个问题也是非常清楚的。国务院2011年发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》专门强调要“完善统计核算与监测方法，提高能源统计的准确性和及时性。修订完善减排统计监测和核查核算办法，统一标准和分析方法，实现监测数据共享”[24]。
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由此可见，一方面，地方官员以操纵统计数据的方式应付上级考核显然是不负责任的，但另一方面，不能忽视整个干部考核指标体系在指标设置、测量、监督等方面存在的制度性缺陷。正是这些制度性缺陷的存在，削弱了环境考核指标的政治激励作用。在这个意义上，笔者认为，虽然提升环境指标在干部考核指标体系中的地位显示了中央政府对民众不断提高的环境意识和环境诉求的一种回应性，但是并不能提供足够有效的政治激励，让地方官员严格执行环境政策。实践中，环境指标与官员的仕途升迁没有实质性联系。相反，这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式，导致地方官员以拉关系、找门路和操纵统计数据的方式来逃避其环境治理的责任，造成政府公信力的不断流失。正如浙江省省长最近在2013年的“两会”上讲到的：“我们加强管理，不是停留在统计数字上，不是停留在一般的指标上，最主要的是让老百姓感受到环境好起来了。”[25]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、物质激励：环保投入的财政支出模式
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成功的政策执行不但需要政治激励而且离不开相应的物质激励。地方政府的政策执行者不仅是“天生的政治动物”，追求权力的最大化，更是“理性的经济人”，通过计算成本和受益，追求物质利益的最大化。有关中国农村的研究指出村干部为村里做事情的能力一方面受到他们手中可支配的物质资源的影响，同时还与上级的物质激励密切相关。[26]那么，为了鼓励地方政策执行者积极执行环境政策，中央政府采用了哪些物质激励手段呢？笔者将从两个方面来讨论中央政府未能在物质层面激励地方政府官员有效执行其环境政策的原因：(1)公共财政的环保投入不足；(2)财政集权与“项目治国”。
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