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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591959]
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3.指标与“数字游戏”
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笔者的田野调查发现，提升环境指标在干部考核指标体系中的地位显示了中央政府对民众不断提高的环境意识和环境诉求的一种回应性。短期内，有可能在一定程度上改善民众对于中央政府的政治信任度(政治合法性)。但是，这种“压力型体制”下的政治激励模式在地方环境治理中的作用相当有限，其问题主要体现在以下两个方面。
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首先，中央政府的各项政治激励常常是模糊不清，互相矛盾和冲突的。地方政府常以牺牲环境指标来完成其他更具优先性的指标。为了向国际社会和国内民众展示政府对重大国计民生问题的重视，维系政权合法性，中央政府不断将干部考核指标体系中的“硬指标”的内容和数量扩大化。由最初的经济增长、财政收入、计划生育扩大到社会治安、信访及群体性事件等维持社会稳定相关的指标。在山西煤炭生产事故频发、毒奶粉等食品安全问题、太湖水污染等环境问题屡遭媒体曝光之后，考核“硬指标”再次扩大到安全生产、食品安全和环境保护。2010年以来，高房价成为民众关注的最重要民生话题，因此，调控房地产市场，稳定房价也成了考核地方官员的众多指标之一。
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笔者2012年在江苏D市的田野研究发现，地方政府官员普遍认为落实这些环境约束性指标在很大程度上与干部考核指标体系中的其他“硬指标”(GDP增长)相互冲突。在面临越来越多的相互冲突的考核指标时，地方干部不得不作出优先性选择，而经济增长通常被看成是重中之重的任务。正如杨雪冬教授指出的那样：“在经济增长这个目标上，三种压力实现了聚合。对于上级政府来说，保持经济持续增长是国家战略、政治任务；对于地方政府来说，只有实现经济增长，才能在与其他地方竞争中保持领先优势；对于当地公众来说，保持经济增长与他们的就业和生活水平的改善有着直接关系。因此，经济增长成为了一种社会共识。尽管需要解决经济增长带来的各种问题，但经济不能停滞，必须保持增长。当然，官方的话语用‘发展’替换了经济增长，并将这个逻辑表达为：要在发展中解决问题，只有通过发展才能解决问题。但地方政府在行动中，却把发展又简化为经济增长。”[19]
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更严重的问题是，这种“压力型体制”下的政治激励模式导致地方官员逃避政府在地方环境治理中的必要责任，将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径，应付上级考核和民众诉求，从而引发了政府在环境治理上的公信力流失。一个典型的案例就是2011年末，网民将美国大使馆公布的北京空气质量监测的数据与政府环境主管部门——北京市环保局公布的“官方数据”进行比对，并根据自身对空气质量的感受，得出更倾向于相信美国大使馆数据的结论。主流官方媒体《环球时报》也以“政府公信力少，奇怪争论就多”为题评论了此次事件。[20]
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统计数据的质量低下是长期困扰中国行政系统自下而上信息流动的严峻问题。历史悠久的数字浮夸和造假即带来了“大跃进”那样的灾难，也“成就”了一些干部的官位，正所谓“官出数字，数字出官”。一些研究已经表明，在层层加码的“压力型体制”之下，“关系”和“统计”是地方官员缓解上级压力的“减压阀”，操纵数据已经成为官员的日常行为见怪不怪。[21]这一政治过程在一句流行的顺口溜中得到了最生动的概括：“上级压下级，层层加码，马到成功；下级骗上级，层层惨水，水到渠成。”杨雪冬教授将这种现象称为政府主要责任的“泛政治化”，其结果是地方官员会采取各种方式逃避责任，而操纵统计数据正是常见的做法之一。
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江苏D市环保局的官员直言：“指标就是一种数字游戏，大家心照不宣的，反正不管动用什么手段，这些指标最终都是肯定会完成的。但究竟有多少实效，谁也不知道。”[22]这些所谓的“手段”主要分为两种：一种是直接窜改统计数据，瞒报和虚报指标的完成情况；另一种是利用不同的统计方法和口径，“制造”数据。相对于前者，后者的方法更加隐蔽，更加“合法”。操纵统计数据的现象之所以如此普遍，其中的一个制度性原因在于中央政府没有建立一套有效的机制去监督和检查这些统计数据的质量。江苏D市发改委的官员认为，国家发改委只给地方设置了能耗指标，但具体如何测量单位GDP能耗，目前还没有统一的、严格的标准。标准相当模糊混乱。[23]事实上，中央政府的政策制定者对这个问题也是非常清楚的。国务院2011年发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》专门强调要“完善统计核算与监测方法，提高能源统计的准确性和及时性。修订完善减排统计监测和核查核算办法，统一标准和分析方法，实现监测数据共享”[24]。
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由此可见，一方面，地方官员以操纵统计数据的方式应付上级考核显然是不负责任的，但另一方面，不能忽视整个干部考核指标体系在指标设置、测量、监督等方面存在的制度性缺陷。正是这些制度性缺陷的存在，削弱了环境考核指标的政治激励作用。在这个意义上，笔者认为，虽然提升环境指标在干部考核指标体系中的地位显示了中央政府对民众不断提高的环境意识和环境诉求的一种回应性，但是并不能提供足够有效的政治激励，让地方官员严格执行环境政策。实践中，环境指标与官员的仕途升迁没有实质性联系。相反，这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式，导致地方官员以拉关系、找门路和操纵统计数据的方式来逃避其环境治理的责任，造成政府公信力的不断流失。正如浙江省省长最近在2013年的“两会”上讲到的：“我们加强管理，不是停留在统计数字上，不是停留在一般的指标上，最主要的是让老百姓感受到环境好起来了。”[25]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、物质激励：环保投入的财政支出模式
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成功的政策执行不但需要政治激励而且离不开相应的物质激励。地方政府的政策执行者不仅是“天生的政治动物”，追求权力的最大化，更是“理性的经济人”，通过计算成本和受益，追求物质利益的最大化。有关中国农村的研究指出村干部为村里做事情的能力一方面受到他们手中可支配的物质资源的影响，同时还与上级的物质激励密切相关。[26]那么，为了鼓励地方政策执行者积极执行环境政策，中央政府采用了哪些物质激励手段呢？笔者将从两个方面来讨论中央政府未能在物质层面激励地方政府官员有效执行其环境政策的原因：(1)公共财政的环保投入不足；(2)财政集权与“项目治国”。
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1.公共财政的环保投入
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环境经济学的研究显示，一个国家的环保投入超过GDP的2％以上，才有可能控制环境污染恶化的趋势。[27]但是，关于如何计算一个国家在环境保护上的资金投入，一直是一个充满争议的问题，国际社会缺乏统一的、普遍认可的数据统计方法。欧盟将其简化为三个方面：(1)专门提供环境保护服务的私人和公共部门的投入；(2)政府公共财政投入；(3)工业部门的投入。以2012年为例，欧盟国家的所有环境投入中，三者的比例分别为18％、30％和52％。[28]
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中国在环保资金投入的统计上也缺乏统一的标准。环保部使用的说法是“全社会环保投入”，但没有明确定义究竟如何统计全社会的环保投入。就全社会而言，环保投入的渠道主要来自于：(1)中央政府的财政预算；(2)地方政府的财政预算；(3)银行贷款；(4)企业投入；(5)非政府组织和国外援助等。整体而言，中国在环境保护上的投入明显不足，1991年到2005年之间，年平均投入不足GDP的1％(图4.1)。但这种状况从2006年的“十一五”计划期间开始有所改善。2012年，全社会的环保投入为8253亿元，占当年GDP的1.59％，但仍然没能达到欧盟国家2％—3％的平均水平。[29]
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图4.1 中国的环保资金投入(1991—2005)
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资料来源：苏明、刘军民、张洁：《促进环境保护的公共财政政策研究》，载《财政研究》，2008年第7期。
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很多学者都强调政府公共财政投入在全社会环保投入中的重要作用。和私人部门的投入相比，政府的公共财政投入在环境保护上能够起到三个特殊的作用。“一是强制作用，通过足够的政府投入，建立环境监管能力，保证各类主体履行环保投入的职责；二是引导作用，通过政府的环保投入，创造有利条件，引导社会资金进入环保领域；三是平衡作用，平衡区域间的差异，特别是中央政府的环保投资，重点在于平衡区域差异。”[30]政府公共财政对于环保的持续投入需要稳定的、制度性的渠道。2006年之前的政府环境投入没有详细的统计数据，因为直到2006年，环境保护支出科目才被正式纳入国家财政预算，此前中央和地方政府在环境保护上的公共财政投入一直处于较为模糊和不确定的状态。
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根据财政部制定的“政府收支分类改革方案”和“2007年政府收支分类科目”，从2007年1月1日起在17类“支出功能分类科目”中首次单独设立“211环境保护”支出功能科目，包括10大项、50小项。以2012年为例，全社会的环保投入为8253亿元，其中，全国公共财政投入2963.46亿元，中央政府的公共财政投入为1998.42亿元(中央本级支出63.65亿元，对地方转移支付1934.77亿元)，详见表4.1。[31]
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表4.1 2012年全国公共财政支出“环保节能”科目明细
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