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2.群众监督还是中央监督？
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从中央—地方关系的视角看，环境信访是压力型体制下中央控制和监督地方官员的一种手段，环境治理中的地方自主性受到限制。尽管从机构设置上看，环境信访是环保行政部门的一种自我监督。环境信访不是环保部门工作的重点职能，有些基层环保局甚至没有专门的环境信访机构和人员。但是，地方环保部门，特别是基层环保部门承受的环境信访压力越来越大。这种压力并不来自于办理自身接待的一般信访，而是疲于应对各种“越级”上访，特别是“进京”上访案件。
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环境信访案件包括纵向、横向和斜向三个不同来源。基层环保局的监察机构除自行受理环境信访外，还要接受各级党委、人大、政府信访机构交办和其他职能部门转办的涉及环境保护行政主管部门职责，以及依法应由各级环境保护行政主管部门处理的信访。[96]例如，江苏省D市某区的环境信访机构(监察科)，纵向上受D市环境监察支队(12369环保投诉热线)的业务指导，接受其交办的本区辖区内环境信访，同时将自已受理的地域上跨区或者事务上须市级以上环境保护主管部门处理的信访上报。横向上则受区信访局(区长信箱)指导，承办其交办的应由环保部门处理的信访件，同时上报自行受理的涉及其他部门职权或者须区政府协调的信访件。纵横两项并不是环境信访的全部来源，还需处理各级各部门领导下访、接访过程中受理或者日常工作中批示的群众来信来访，以及媒体特别是上级官方媒体曝光的环境信访等。
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这些不同来源的信访案件受到的重视程度差别很大。其中，最不受重视的是那些大多数直接反应到本地环境监察机构的合法的、正常途径的信访；最受重视的是那些被认为“非法”的、非正常渠道的“越级”上访案件。有学者对环保局的网络环境信访进行了调查，结果发现虽然大多数环保局官方网站设立了类似环境信访机构的栏目，但大都未正常开通。[97]辽宁省C市一位居民长期向本地环保部门投诉小区周边的粉尘问题，半年多没有得到明确答复。之后不得不在辽宁省纪委的网络投诉平台“民心网”进行投诉，20多天就得到了本地环保部门的答复和处理结果。他表示，以后有问题不再会直接向当地投诉，“还是沈阳好使，最好使的是上北京”[98]。
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对于不同来源环境信访重视程度的不同根源于信访“压力型”体制的特点。按照“分级负责、属地办理、就地解决问题”的原则，上级将信访案件层层转交给基层。同时，下级要接受上级层层分解、下达的环境信访指标和任务的考核。上级对下级政府的越级信访量进行排名。在地方干部考核指标体系中，“越级上访”的指标一直占有非常关键的份量，是带有“一票否决”性质的维稳类“硬指标”。因此，基层环保局领导对环境“越级上访”案件非常紧张，同时也颇为头痛，采用各种方法降低“越级上访”的数量和人数，转移了其日常环境治理工作的重心和精力。
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理论上看，信访的设计初衷应该是鼓励“越级”上访的。信访作为共产党密切“联系群众”的一种方式，希望通过这个渠道了解群众“疾苦”，为群众排忧解难。正如应星指出的，联系群众是高层联系群众，基层和群众已经很近很密切了。信访设在基层是失去意义的，越级上访是一种必然。中央允许老百姓越级上访是跨越地方官僚主义这个障碍物获取信息、监督基层的一种方式，“而且也是人民民主的一种实现形式，是政权合法性再生产的一种手段”[99]。中央在宣传中不断展现“亲民”形象，一些老百姓幻想访民希望(幻想)进京上访能够避免地方干涉，一旦拿到某位中央领导人的批示，问题解决效率异常快。
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但是，中央又担心源源不断的进京上访带来的社会不“稳定”，自相矛盾地要求地方政府将问题解决在本地，层层控制进京上访成为对地方官员的刚性要求。李连江和于建嵘等学者认为信访制度的功能在于民意的“上达”而非“表达”，成为中央向地方单方面施压的工具。[100]换句话说，中央通过老百姓的信访可以自下而上收集地方信息，并以此来管控和监督地方政府官员，自上而下层层设置和分解信访指标就是这种操控的一个制度化形式。
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这种压力型体制下的环境信访模式不利于发挥地方政府在环境治理中的主动性和自主性，对真正的环境治理来说是缘木求鱼。《环保法》规定地方政府要对辖区内环境质量负总责。为了真正履行这种责任，地方政府需要相应的自主权，在环境治理开展地方性实验和创新。但是，一些地方环保局为了应付“越级”上访的压力，付出了巨大的人力和物力，而这些往往无助于改善地方环境状况。
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2011年7月，江苏省D市的环境“越级”上访量有60多件，排在全省第一位。因为受到来自上级排名的巨大压力，环保局领导的工作重心都转向了如何降低排名，减少越级上访量。为此，专门在全市环保系统设立了“环境信访化解月”攻坚活动，采用各种方法在10月份将越级上访数降为30多件，排名全省第四。这些方法包括环保局主要领导亲自“大接访”、“大调解”，重要案件领导包案制度等。在一篇名为“接访就分流，减少信访量，望闻问切四诊法在环境接访中的巧用”的总结报告中倡导要用“切”抓住信访问题的要害，找出解决方法。他们宣传的案例是：某村民的农作物死亡，怀疑是工业区排污管网从承包田中窨井溢出的污水的影响，不断上访，要求赔偿。最后，环境接访人员帮其老婆办理了低保，这位村民就不再上访了。这个越级上访案件就算“圆满”解决了。[101]
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需要质疑的是，为什么环保局还要负责为上访者办社保？环保局的责任本来应该是依法查处那些污染源，防止他们继续造成新的环境破坏，这才能从根本上减少上访。但是，为了减少越级上访数量，不得不采用一些“旁门左道”。环保局工作人员抱怨到，处理环境越级信访案件时往往出现“有权的部门不处理，没权的部门难处理”，多数只能先治标，很难治本；真正大规模污染，投诉问题一般较复杂，且多涉及工业企业和拉动地区经济的大项目，处理难度较大，很多问题不是环保部门一家能解决的。[102]
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于建嵘长期建议改革信访中的这种压力体制，他认为，“中央应该减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制；不对信访公民的信访级别作特别的限制”。“通过减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京上访；而给地方政府减压，才能给中央减压，维护地方的政治权威，才能加强和巩固中央的政治权威。”[103]他还清楚地看到，在绝大多数案例中，中央对于上访者的诉求也不能作出满意的处理。极个别成功的个案往往是因“运气”得到了高层的重视，缺乏制度性和可复制性。相反，大量信访案件最后却演化成了“维稳”案件，国家为此付出的成本难以计算。
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3.环境信访与维稳体制
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从政治议题塑造的角度看，政府倾向于用维稳思维来看待环境信访，把它纳入举国维稳体制当中进行处理。不但付出了巨大的成本和代价，而且限制了公众参与环境治理的渠道。
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支持加强信访制度的另外一种观点认为，信访是一种成本和门槛较低的公众参与方式，更适合为那些经济和教育水平处于较为弱势地位的普通老百姓提供一个行政救济的渠道。但是，和第一点类似，这里对于“成本”的定义又是充满争议的。对于信访人而言，信访不收取任何费用(和司法途径的诉讼费、律师费相比)，表面上看几乎零成本，但长期上访的成本是难以估算的。对于政府而言，信访已经成为“举国维稳体制”的一部分，耗费的不仅仅是人、财、物等行政成本，还包括公众参与权利的损伤和政府信任的流失。
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大多数环境问题都带有公共属性，污染影响的不是单个人，而是一群人甚至规模更大。在农村的环境信访案件中，集体联合上访占大多数。[104]但是，《环境信访办法》规定，5人以上的集体上访行为是违法的，访民打标语、喊口号等也是非法行为。这些规定限制了信访作为一种公众参与途径的有效性。很多地方政府把环境污染引发的集体上访、越级上访作为维稳的对象，采取各种方式压制他们的诉求。这些“维稳”方式包括：截访、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐、送精神病院等“大棒”手段；销号、陪访、金钱收买、欺骗拖延等“胡萝卜”手段。每年的“两会”、重大活动等都被认为是维稳的敏感时期，地方政府都不得不动用这些手段来控制本地的上访人士。近几年，这种需要“严防死守”上访人士的政治敏感期越来越多，陷入了某种“举国”的维稳体制中。
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环保部门在谈到环境信访工作时，通常都将环境信访和维稳紧密联系在一起，倾向于从维稳的角度来理解和处理环境信访案件。2012年全国和江苏省“两会”期间，江苏D市某区环保局专门制定了“两会”期间环境信访稳定工作实施意见，还建立2012年全国和省“两会”期间环境信访稳定工作领导组。[105]福建B市某环保分局在做好2011年“两会”、“两节”期间信访工作的通知中要求：“及时明确辖区内环保维稳重点……做到‘底数清、情况明’，确定重点环境投诉信访件；继续加强与重点信访人的沟通交流，努力协调事件的解决，防止出现赴省进京上访事件。”[106]笔者在田野调查中没能获得环保部门在这些维稳重点对象上面投入的具体数字。据媒体报道，“两会”等重大活动前，各地方围绕着信访有四批人进北京，分别是上访人士、政府负责截访的工作人员、负责接访的工作人员和慰问截访、接访的工作人员。一些地方政府在北京围绕上访人员的吃、住、行、“抓人”、“看守”、遣送等，形成了相当规模的“灰色产业链”。[107]于建嵘指出，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大，并且行动逐步升级，直至采用各种激烈手段制造产生政治压力的事件。信访制度从减压阀变成了增压器，老百姓和政府都付出了巨大的代价。[108]
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地方政府还不只是“花钱买稳定”这么简单。这些维稳投入不仅仅表现为人、财、物等可量化的数字上，还包括公众对政府信任的流失。理论上看，上访行为本身是公众政治信任的一种表现，表明上访者仍然相信政府特别是中央政府能够帮助满足自己的诉求，没有突破体制内的划定的底线。但是，李连江教授指出，在经历过上访之后，上访人士特别是进京上访人士对中央政府和地方政府的信任程度大幅度降低。在这个过程中，他们心中原本关于中央政府的一些美好设想在北京不断遭遇各种打击之后，很可能得出类似“天下乌鸦一般黑”的结论。其中的一些上访人士选择在联合国驻北京办事处、各国大使馆和国际组织聚集区所在地继续“上访”某种程度直接反映了他们对本国政府的不信任。从这个角度看，政府不是没有理由担心信访“培养”出的一些“超级访民”甚至可能成为某种反对力量。[109]这也可以解释为什么国保部门对长期在北京上访人士那么紧张。据媒体报道，曾经的环保英雄“太湖卫士”吴立红、著名海南环保人士刘福堂都受到了调查。
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一些环境信访案件最后演化成了大规模的环境抗争是民众对政府信任流失的另外一种表现。很多大规模的环境抗争在最开始都经历过失败的环境信访经历。比如厦门的反“PX”事件，启东的反对王子造纸排海工程事件等。[110]这表明，经历失败之后的民众不再相信环境信访能够承担体制内民意表达的作用，转而采用街头抗争的方式寻求体制外的解决方法。这种现象被称为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的恶性循环。[111]其中一个典型案例是2005年浙江东阳的画水河事件。浙江省东阳市画水镇竹溪工业园区的13家化工、印染和塑料企业，排出大量的污染的废气、废水，影响了周围村民的生产生活和身体健康。2001年起，村民多次到东阳市、金华市、浙江省的环保部门上访，向当时的国家环保总局投诉，都遭遇失败。2005年3月，村民开始在化工园区进区路口搭建了十多个路障和毛竹棚，由村里老人驻守，阻止厂区车辆运送原料和货品出入。后来，政府派大量公安等人员强行拆除农民搭建的占道竹棚，引发万余民众围堵，参与清障行动的工作人员中数十人受到了不同程度的伤害，69辆车被砸毁。政府按照“群体性”事件处理了这起环境抗争，有8名村民被判刑，东阳市主要负责人也受到了处分。虽然地方政府表示要对当地的污染企业进行彻底调查，当村民仍然认为是政府将这些污染企业引进来，并为这些污染企业充当保护伞，他们也同样应该受到调查。[112]
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4.“信访悖论”
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以上三个层面的分析可以看出，环境信访的效率低、成本高、代价大，难以通过环境信访的渠道实现环境治理中的公众参与，对于地方政府环境政策执行的监督和反馈缺乏有效性。关于信访制度的未来发展，有学者认为信访是违背法治精神的，应该不断削弱，甚至取消；有学者认为在法治缺失的背景下信访的功能仍然不可替代。但值得关注的是，十八届四中全会提出加强“依法治国”之后，访民上访的热情更高。一些访民手持宪法和各种国家法律，提出自己的诉求。悖论的是，既然选择信访意味着放弃司法救济甚至是不信任司法救济，为什么上访人士还对依法治国有如此高的热情和期待？除了对法律的一种战略性利用之外，还有没有其他的解释原因？
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这些问题的回答归根结蒂都绕不开于建嵘提出的“信访悖论”：“在信访博弈中出现的国家常常会处在一个左右为难的困境中：作为游戏规则的制定者与仲裁者，国家既要保证言语的畅通并以此抵制基层政府的官僚主义，但又无力应付有时汹涌而来的大规模的进京上访和集体上访以及因此对社会造成的冲击；国家既要为民作主保持其美好的形象，又要防止有人借机滋事无理取闹；既要对某些基层政府的违法现象进行严厉弹压，又不得不在一定程度上维护基层官员的既得利益以激励其执行中央政令的积极性。”[113]具体到环境信访，一个最核心的悖论是：国家既需要公众参与到环境治理中来，又担心这过程中形成的环境公民社会对国家权威的挑战。这个悖论不仅限于环境信访领域，而是贯穿在环境治理的各个层面。
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[1]孙柏瑛：《当代政府变革中的制度设计与选择》，载《中国行政管理》，2002年第2期；〔美〕奥斯特罗姆等：《制度激励与可持续发展》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版。
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[2]陈雪莲：《地方政府绩效评估改革的突破与局限——以杭州市“综合考评制”为个案》，载《理论与改革》，2010年第1期。
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[3]新闻媒体监督一方面是体制内的监督模式，但另一方面全球化、互联网时代新媒体的出现很大程度上重塑了媒体的格局，其在中国环境政治中的作用已经不仅限于监督政策执行。因此，不在本章专门讨论新闻媒体的监督作用，而是统一整合到第六章中。
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