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3.环境信访与维稳体制
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从政治议题塑造的角度看，政府倾向于用维稳思维来看待环境信访，把它纳入举国维稳体制当中进行处理。不但付出了巨大的成本和代价，而且限制了公众参与环境治理的渠道。
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支持加强信访制度的另外一种观点认为，信访是一种成本和门槛较低的公众参与方式，更适合为那些经济和教育水平处于较为弱势地位的普通老百姓提供一个行政救济的渠道。但是，和第一点类似，这里对于“成本”的定义又是充满争议的。对于信访人而言，信访不收取任何费用(和司法途径的诉讼费、律师费相比)，表面上看几乎零成本，但长期上访的成本是难以估算的。对于政府而言，信访已经成为“举国维稳体制”的一部分，耗费的不仅仅是人、财、物等行政成本，还包括公众参与权利的损伤和政府信任的流失。
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大多数环境问题都带有公共属性，污染影响的不是单个人，而是一群人甚至规模更大。在农村的环境信访案件中，集体联合上访占大多数。[104]但是，《环境信访办法》规定，5人以上的集体上访行为是违法的，访民打标语、喊口号等也是非法行为。这些规定限制了信访作为一种公众参与途径的有效性。很多地方政府把环境污染引发的集体上访、越级上访作为维稳的对象，采取各种方式压制他们的诉求。这些“维稳”方式包括：截访、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐、送精神病院等“大棒”手段；销号、陪访、金钱收买、欺骗拖延等“胡萝卜”手段。每年的“两会”、重大活动等都被认为是维稳的敏感时期，地方政府都不得不动用这些手段来控制本地的上访人士。近几年，这种需要“严防死守”上访人士的政治敏感期越来越多，陷入了某种“举国”的维稳体制中。
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环保部门在谈到环境信访工作时，通常都将环境信访和维稳紧密联系在一起，倾向于从维稳的角度来理解和处理环境信访案件。2012年全国和江苏省“两会”期间，江苏D市某区环保局专门制定了“两会”期间环境信访稳定工作实施意见，还建立2012年全国和省“两会”期间环境信访稳定工作领导组。[105]福建B市某环保分局在做好2011年“两会”、“两节”期间信访工作的通知中要求：“及时明确辖区内环保维稳重点……做到‘底数清、情况明’，确定重点环境投诉信访件；继续加强与重点信访人的沟通交流，努力协调事件的解决，防止出现赴省进京上访事件。”[106]笔者在田野调查中没能获得环保部门在这些维稳重点对象上面投入的具体数字。据媒体报道，“两会”等重大活动前，各地方围绕着信访有四批人进北京，分别是上访人士、政府负责截访的工作人员、负责接访的工作人员和慰问截访、接访的工作人员。一些地方政府在北京围绕上访人员的吃、住、行、“抓人”、“看守”、遣送等，形成了相当规模的“灰色产业链”。[107]于建嵘指出，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大，并且行动逐步升级，直至采用各种激烈手段制造产生政治压力的事件。信访制度从减压阀变成了增压器，老百姓和政府都付出了巨大的代价。[108]
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地方政府还不只是“花钱买稳定”这么简单。这些维稳投入不仅仅表现为人、财、物等可量化的数字上，还包括公众对政府信任的流失。理论上看，上访行为本身是公众政治信任的一种表现，表明上访者仍然相信政府特别是中央政府能够帮助满足自己的诉求，没有突破体制内的划定的底线。但是，李连江教授指出，在经历过上访之后，上访人士特别是进京上访人士对中央政府和地方政府的信任程度大幅度降低。在这个过程中，他们心中原本关于中央政府的一些美好设想在北京不断遭遇各种打击之后，很可能得出类似“天下乌鸦一般黑”的结论。其中的一些上访人士选择在联合国驻北京办事处、各国大使馆和国际组织聚集区所在地继续“上访”某种程度直接反映了他们对本国政府的不信任。从这个角度看，政府不是没有理由担心信访“培养”出的一些“超级访民”甚至可能成为某种反对力量。[109]这也可以解释为什么国保部门对长期在北京上访人士那么紧张。据媒体报道，曾经的环保英雄“太湖卫士”吴立红、著名海南环保人士刘福堂都受到了调查。
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一些环境信访案件最后演化成了大规模的环境抗争是民众对政府信任流失的另外一种表现。很多大规模的环境抗争在最开始都经历过失败的环境信访经历。比如厦门的反“PX”事件，启东的反对王子造纸排海工程事件等。[110]这表明，经历失败之后的民众不再相信环境信访能够承担体制内民意表达的作用，转而采用街头抗争的方式寻求体制外的解决方法。这种现象被称为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的恶性循环。[111]其中一个典型案例是2005年浙江东阳的画水河事件。浙江省东阳市画水镇竹溪工业园区的13家化工、印染和塑料企业，排出大量的污染的废气、废水，影响了周围村民的生产生活和身体健康。2001年起，村民多次到东阳市、金华市、浙江省的环保部门上访，向当时的国家环保总局投诉，都遭遇失败。2005年3月，村民开始在化工园区进区路口搭建了十多个路障和毛竹棚，由村里老人驻守，阻止厂区车辆运送原料和货品出入。后来，政府派大量公安等人员强行拆除农民搭建的占道竹棚，引发万余民众围堵，参与清障行动的工作人员中数十人受到了不同程度的伤害，69辆车被砸毁。政府按照“群体性”事件处理了这起环境抗争，有8名村民被判刑，东阳市主要负责人也受到了处分。虽然地方政府表示要对当地的污染企业进行彻底调查，当村民仍然认为是政府将这些污染企业引进来，并为这些污染企业充当保护伞，他们也同样应该受到调查。[112]
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4.“信访悖论”
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以上三个层面的分析可以看出，环境信访的效率低、成本高、代价大，难以通过环境信访的渠道实现环境治理中的公众参与，对于地方政府环境政策执行的监督和反馈缺乏有效性。关于信访制度的未来发展，有学者认为信访是违背法治精神的，应该不断削弱，甚至取消；有学者认为在法治缺失的背景下信访的功能仍然不可替代。但值得关注的是，十八届四中全会提出加强“依法治国”之后，访民上访的热情更高。一些访民手持宪法和各种国家法律，提出自己的诉求。悖论的是，既然选择信访意味着放弃司法救济甚至是不信任司法救济，为什么上访人士还对依法治国有如此高的热情和期待？除了对法律的一种战略性利用之外，还有没有其他的解释原因？
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这些问题的回答归根结蒂都绕不开于建嵘提出的“信访悖论”：“在信访博弈中出现的国家常常会处在一个左右为难的困境中：作为游戏规则的制定者与仲裁者，国家既要保证言语的畅通并以此抵制基层政府的官僚主义，但又无力应付有时汹涌而来的大规模的进京上访和集体上访以及因此对社会造成的冲击；国家既要为民作主保持其美好的形象，又要防止有人借机滋事无理取闹；既要对某些基层政府的违法现象进行严厉弹压，又不得不在一定程度上维护基层官员的既得利益以激励其执行中央政令的积极性。”[113]具体到环境信访，一个最核心的悖论是：国家既需要公众参与到环境治理中来，又担心这过程中形成的环境公民社会对国家权威的挑战。这个悖论不仅限于环境信访领域，而是贯穿在环境治理的各个层面。
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[1]孙柏瑛：《当代政府变革中的制度设计与选择》，载《中国行政管理》，2002年第2期；〔美〕奥斯特罗姆等：《制度激励与可持续发展》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版。
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[2]陈雪莲：《地方政府绩效评估改革的突破与局限——以杭州市“综合考评制”为个案》，载《理论与改革》，2010年第1期。
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[3]新闻媒体监督一方面是体制内的监督模式，但另一方面全球化、互联网时代新媒体的出现很大程度上重塑了媒体的格局，其在中国环境政治中的作用已经不仅限于监督政策执行。因此，不在本章专门讨论新闻媒体的监督作用，而是统一整合到第六章中。
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[4]盛涛：《人大监督的性质及其完善途径》，载《党政干部学刊》，2007年第9期。
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[5]关于政协制度的研究，详见周淑真：《中国人民政治协商会议的制度精神与价值》，载《中国人民大学学报》，2007年第5期；王润秋：《政协监督是民主监督的重要形式》，载《理论导刊》，2008年第12期；陈家刚：《当代中国的协商民主：实践探索与理论思考》，载《马克思主义与现实》，2014年第4期。
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[6]Young Nam Cho，“From‘Rubber Stamps’to‘Iron Stamps’：The Emergence of Chinese Local Peoples Congresses as Supervisory Powerhouses”，The China Quarterly，Vol.171，2002，pp.724-740.
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[7]何俊志：《中国地方人大的双重性质与发展逻辑》，载《岭南学刊》，2007年第3期；何俊志：《中国人大制度研究的理论演进》，载《经济社会体制比较》，2011年第4期。
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[8]何俊志：《中国地方人大的双重性质与发展逻辑》，载《岭南学刊》，2007年第3期。
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[9]徐永利、王维国：《人大行使监督职权途径问题研究述评》，载《人大研究》，2012年第10期。
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[10]杜启洪：《谈谈人大监督和政协监督的同和异》，载《中央社会主义学院学报》，1997年第6期。
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[11]汪中山：《论我国人民代表大会监督制度创新》，载《中州学刊》，2006年第2期。
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[12]访谈XJA65。
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[13]《2012年环境统计年报》，见中华人民共和国环境保护部：http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2012tjnb/201312/t20131225_265529.htm(最后访问日期：2014年11月6日)。
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[14]山水自然保护中心：《盘点2014年两会生态环境类议案提案》。
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