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1.“APEC蓝”：环境外交中的“面子工程”
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在中国的传统政治文化中，“蓝天白云”、“风和日丽”、“阳光普照”等自然天气现象常常被认为是统治者的合法性“天命”的自然象征。在国内外很多重大的政府活动中，都将“好天气”、“好日子”作为活动成功的一个重要形象和象征。例如，国庆、奥运会、世博会等。“APEC蓝”成为2014年11月北京老百姓和世界媒体热议的焦点。北京市民因为APEC会议的召开，“享受”了难得的蓝天。据北京市环保局的数字显示，在为保障APEC空气质量而采取措施的11月1日到12日期间，北京市空气质量远远好于日常水平，“PM2.5”日均浓度值下降了30％，平均AQI指数仅为81。相比而言，10月份的平均指数则为158。[80]为了在APEC期间获得“蓝天”，政府采取了一些“极端”的环境治理措施，使得北京的主要污染物排放都下降了50％以上。其中包括：对北京及周边五个省(市)的工厂进行临时停产或限产；北京等地的施工工地暂停施工；北京等多个城市实行机动车单双号限行；在北京、河北等周边省市禁止焚烧秸秆、燃放鞭炮、上坟烧纸等。
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能否实现“APEC蓝”成为此时从中央到地方的一个头等大事。习近平说：“这几天他每天早晨起来以后的第一件事，就是看看北京空气质量如何，希望雾霾小一些，能让远方的客人感到舒适一些。”[81]在人们的印象中，地方政府经常在执行中央环境政策时阳奉阴违、大打折扣。但是，APEC空气质量保障措施的执行却异常认真、严格、有效。为了这些措施的真正落实，环保部罕见地派出了16个督查组在河北、山西等地进行督导检查，检查企业是否按要求停产、限产，及其企业是否存在超标排放，大气污染物治理设施未正常运行等情况。对于涉及“APEC京津冀鲁晋蒙空气质量保障”工作的地方政府官员来说，“严防死守”管辖范围内的空气AQI指数，成为这一阶段最重要的工作，上升到了政治任务的高度。河北省长要求：“凡是空气污染指数接近或超过300的要进一步采取强制措施，相关部门要做好督导检查，对空气环境质量较差的地区要全省通报，造成影响的要追究当地党委、政府主要负责人的责任，决不姑息迁就。”[82]
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措施执行中的监督、处罚力度也超乎想象。据报道：“在单双号限行中，河北省出动警力23669人次，劝返机动车115677辆次，劝导停驶机动车27024辆次，处罚限行机动车交通违法行为58851起。”在石家庄市，因执行APEC空气保障措施不利受处分的官员多达29人。[83]一些媒体认为APEC等国际会议和活动对中国政府治理环境形成了“倒逼”机制。习近平在APEC会议之前的欢迎晚宴上对各国领导人的讲话很好地说明了这种“倒逼”作用，他说，“这几天北京空气质量好，是我们有关地方和部门共同努力的结果，来之不易。我要感谢各位，也感谢这次会议，让我们下了更大的决心，来保护生态环境，有利于我们今后把生态环境保护工作做得更好。也有人说，现在北京的蓝天是APEC蓝，美好而短暂，过了这一阵就没了。我希望并相信，通过不懈努力，‘APEC蓝’能保持下去”[84]。
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2008年北京奥运会之后，政府就许诺奥运蓝天将持续下去。但是，北京的空气质量仍然持续恶化。就在APEC会议结束10天之后，北京的空气质量就再次进入严重污染的级别。奥运蓝天和“APEC蓝”都难以持续下去，因为那些紧急状况下的临时性政府管制手段是不可持续的，无法运用到日常的环境治理中。保障APEC期间的空气质量成为政府的头等大事，但是，这种对环境问题的重视程度只是临时性的，没有成为政府日常工作的优先性议程。政府为了“APEC蓝”而采取的一些措施受到很多网友的吐糟、戏谑式的批评。在一些老百姓看来，为了树立国家在外交场合的整体形象，暂时牺牲一下自己生活方便和舒适是可以理解的。但是，无法忍受一些行政性措施对个人权利的长期侵犯。一些被临时关闭或限产的企业在APEC之后要加班加点生产弥补APEC期间造成的损失，这也得到了政府的默许。
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APEC之后北京市政府开始论证将机动车单双号限行常规化，作为治理北京雾霾的一个行政措施，但很快遭到了北京市民的强烈反对。在网络上一时广为流传的央视前制片人致北京副市长的公开信中的观点很有代表性。他认为，作为一个普通的北京市民，“让首脑云集的APEC在蓝天白云之下共襄盛举，赞同者有之，反对者不少，但是考虑到所谓的国家形象，北京市民还是响应了市政府的号召，执行了这一政策……在这里我们先不讨论这一临时政策的合法、合理性，以及它是否真正为中国这个东道主赢回了所谓的面子。而是认真研讨一下，如果作为一项长久之计，它是否合理，应该做怎样的调查研究……APEC的会议只有几天，北京奥运会只有两个月，而2000多万城市人口要一天一天、一月一月、一年一年甚至一辈子一辈子地生活在这个城市当中，他们的福祉和权利才是一个以‘为人民服务’为宗旨的政府最大的利益考量。对于事关他们切身利益的每一项重大公共政策，政府都无权、也没有资格轻易地剥夺公民的权利。”[85]
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2.美使馆发布北京“PM2.5”数据：干涉内政与“阴谋”？
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2014年北京APEC会议期间，中美两国联合宣布了《中美气候变化联合声明》，规定了两国2020年后的减排目标。世界媒体普遍赞扬两个排放大国的联合行动，但是这并没有引起中国国内舆论的重视。与之形成鲜明对比的是从2010年末开始围绕着美国大使馆公布北京空气质量“PM2.5”数据产生的外交争论。让北京的空气污染问题成为世界性新闻的关键事件源自美国大使馆在Twitter上的@Beijing Air账号在2010年11月19日将北京的空气质量描述为“Crazy bad”。当天美国驻北京大使馆检测的“PM2.5”指数超过了最高值500的测量范围，于是使用了“Crazy bad”一词，并经过网络媒体流传开来。之后，美使馆删除了“Crazy bad”这一说法，改用了“指数以外”(Beyond index)的说法。但这个新闻还是很快受到中国网络媒体的关注和讨论。“指数以外”被网友发明的“机器爆表”一词取代，成为人们讨论北京空气质量的一个流行词汇。
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这次事件之后，有不少网友模仿外交部发言人的口吻戏称美国大使馆公布北京空气污染数据的做法是“别有用心的”，“严重伤害了中国人民的感情”。但是，中国政府并没有立即正式回应。媒体报道出来的中美两国官方围绕这个问题的外交争论是在2012年的6月份。环保部副部长吴晓青在回答中新社记者“您对外国驻华使领馆开展我国内PM2.5监测并且发布数据有什么样的看法”的提问时专门强调了不许外国干涉中国内政的观点。他说，“我们也注意到个别国家驻华使领馆监测空气质量并发布信息的情况……这样做在技术上既不符合国际通行的要求，也不符合中国的要求，既不严谨，也不规范……另外，根据《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》，外交人员有义务尊重接受国法律法规，不能干涉接受国内政”。“中国空气质量监测及发布，涉及社会公共利益，属政府的公共权力，个别国家驻华领事馆自行开展空气质量监测，并从互联网发布空气质量信息，既不符合《维也纳外交关系公约》、《维也纳领事关系公约》的精神，也违反了环境保护的有关规定。”[86]
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对于中国政府以干涉内政为由让美国大使馆停发北京空气质量数据的要求，美国国务院新闻发言人回应说，“美国并没有停止提供此项服务的计划”，不认为美国驻华使馆发布这样的数据违反了中国法律或相关国际法规，“该服务是提供给美国使领馆工作人员和生活在中国的美国人的，给他们决定是否外出活动提供信息”。他同时还说完全不反对中国驻美国使领馆发布当地城市的空气质量信息。美国大使馆也强调，他们的空气监测站仅仅是提供使馆大楼区域的空气质量信息，无法说明整个城市的空气质量。对此，中国外交部发言人表示，“中方没有兴趣公布美方空气质量数据”；“外国驻华使领馆不具有在中国开展环境监测和发布相关数据的法定资质，也不具备从事环境监测的专业能力和条件。擅自监测并发布中国的环境质量数据，不符合《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》的有关规定，也违反了中国有关环境监测的法律法规，是不负责任的行为。中方希望有关国家驻华使领馆遵守公认的国际法原则，尊重中国的法律法规，停止不负责任的行为。”[87]
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公众对政府环境质量数据的质疑而非美国大使馆的环境监测行为本身引发了政府的担忧。美国大使馆自2008年开始在使馆楼上设置空气质量监测设备监测北京空气质量，并每小时发布一次。但直到2012年才因此引起两国的公开外交争论。这其中的一个原因可能是中国公众在互联网上以美使馆的数据来质疑环保局公布的空气质量数据引发了政府公信力的危机。因此，政府将美使馆发布北京空气质量“PM2.5”数据的行为视作一种干涉内政的阴谋。尽管中国网民不能直接访问Twitter@Beijing Air账号，但有网友将美使馆的空气检测数据从推特同步到了国内的微博，受到更多人关注。同时，有网友比对美使馆和北京市环保局公布的空气质量数据，发现两者差异很大，并倾向于相信美国使馆的数据。2011年10月22日，拥有700多万粉丝的微博大V、房地产商潘石屹在个人微博上转发了美国驻中国大使馆公布的北京空气质量监测数据(空气质量指数439，“PM2.5”浓度408)，并附文“妈呀!有毒害!”这条微博在两天中转发近5000次。有微博用户搜索出同期北京市环保局发布的空气测量数据，数值多在130附近，属轻度污染。监测数据的巨大反差让本来就对雾霾不满的公众增添了更多的不信任。调查显示，北京有七成的受访公众认为空气污染的监测值和自己的直观感受不相符，对政府的空气质量信息表示怀疑。[88]
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面对不同来源的数据，环境非政府组织倡导公民行动起来进行空气质量自测。北京的环保组织达尔问自然求知社发起了“我为祖国测空气”活动。“南京绿石环境”向南京市民发出“我为南京测空气”的邀请。南方电视台和民间环保组织“拜客广州”共同发起了“广州蓝天行动”，邀请志愿者接力为广州测空气。这些活动的目的在于推动政府公开环境信息。环境空气信息本来应由政府部门监测并公开发布，民间空气自测行动的抗争意义在于通过“自测”来表达公众对政府不公开信息的不满或对已公开数据的不信任。一个空气质量播报的手机应用很受用户欢迎，因为它分别提供美使馆和环保部两个不同的数据源。但从北京APEC开始，这个手机应用不再提供美使馆的数据，原因是“根据有关部门要求，该数据不予显示”。可见，政府对这些公民社会行动可能导致的政府权威和公信力减退的担忧，仍然延续习惯性的思维将其视为某种所谓“外国势力”的介入和干涉。
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政府在回应中批评美国大使馆的同时，也在果断改变自己的决策以体现其有效的回应性。环保部门是最先作出回应的，认为美国大使馆和公民自测的数据都不科学、不准确。北京市环保局认为，从美国使馆提供的信息来看，他们仅设立了一个空气监测点，并且就设立在地处市区繁华地带自家使馆的大楼上。显然，仅凭一个监测点位的数据来试图评价整个北京市的空气质量，是不科学的。时任北京市环保局副局长杜少中明确表示，北京市空气质量数据不能看大使馆的“眼色”[89]。面对公众对空气质量标准的质疑和强大的媒体舆论，中央和地方政府都对原来的政策有所调试。2012年3月国务院常务会议同意发布新修订的《环境空气质量标准》。这个将于2016年在全国实施的新标准增加了细颗粒物(PM2.5)和臭氧(O3)8小时浓度限值监测指标。北京自2012年1月起在环保局网站实时公布“PM2.5”浓度数据。自2014年12月全国已有161个城市在环保部网站公布了包括“PM2.5”浓度在内的城市空气质量监测数据。2014年3月北京市人代会高票通过了《北京市大气污染防治条例》，为北京市空气治理提供了法律依据。这是北京市人大会13年来再次启用立法权，立法过程采用了公众参与的形式。
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通过以上的分析，我们可以发现美国大使馆监测和公布北京空气质量数据可能是推动政府修改环境标准、地方立法、逐步公布空气质量数据的一个必要条件，而不是充分条件。公众、环保组织和媒体对政府提供的环境数据的标准和可信度进行质疑，并采取一些公民行动，可能是最终让政府改变政策以体现其回应性的最核心力量。但是，在政府看来，这些回应性的措施的快速出台既不是美使馆也不是公众“倒逼”的产物，原本就在政府的工作议程当中。环保部副部长吴晓青接受媒体采访时说：“很多人都以为，是因为美国驻华使馆发布了PM2.5的数值，我们才仓促出台包括PM2.5在内的空气质量新标准。一项国家标准的出台需要有好几年的准备工作。真实的情况是，我们从2008年初就开始启动新的空气质量标准修订工作。”[90]时任北京市环保局副局长杜少中坚称：“必须记住的是，这些改变唯一的根据是我们中国、我们北京自己大气污染防治不断深入发展的需要，而不是看哪个大使馆在干什么。”[91]此外，他还认为公众参与“PM10”和“PM2.5”的讨论肯定是推动了环境质量改善和公众环境意识提高，但未必是“促进了标准出台，因为标准讨论很多年了，出台是早晚的事情”[92]。
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政府的官方话语不能公开承认外国政府的行动改变了中国的环境政策决策，因为主流的官方话语将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”，认为环保护问题可能是实现“外国势力”特定的政治目的或其他战略意图的“阴谋”。对于全球化情境下国际社会、外国政府、全球环境公民社会对中国环境政治产生的影响，中国政府的回应方式一直处于矛盾的状态。既要批评“西方”国家的环境殖民主义和“环保阴谋”，又要在外交场合中树立本国良好环保形象的“面子”；既无法忽视和彻底压制全球和地方“绿色”力量的存在和成长对中国环境治理的推动作用，又担心其对政府权威的挑战。毫无疑问，这种矛盾性是导致地方政府在环境政策执行中左右撕扯、摇摆的重要力量之一。
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[1]Peter Dauvergne，“Globalization and the Environment”，Global Political Economy，2005，pp.448-478.
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[2]Neil Carter，The Politics of the Environment：Idea，Activismand Policy，Cambridge：Cambridge University Press，2007.
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[3]Elvin，Mark，The Retreat of the Elephants：An Environmental History of China，New Haven：Yale University Press，2008.
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[4]关于这次会议对中国环境保护工作的影响，详见《中国“环保之父”曲格平》，中国网：http：//www.china.com.cn/chinese/2002/Feb/107765.htm(最后访问日期：2013年8月9日)。
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[5]王莉丽：《绿媒体：中国环保传播研究》，清华大学出版社2005年版。
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[6]Guobin Yang and Craig Calhoun，“Media，Civil Society，and the Rise of a Green Public Sphere in China”，China Information，Vol.21，No.2，2007，pp.211-236.
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[7]王信贤、王占玺：《夹缝求生：中国大陆社会组织的发展与困境》，载《中国大陆研究》，2006年第1期。
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[8]Guobin Yang，“Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China”，The China Quarterly，Vol.181，2005，pp.44-66.
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[9]曾繁旭：《当代中国环境运动中的媒体角色：从中华环保世纪行到厦门PX》，载《现代广告》，2009年第171期。
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