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用眼睛看，用鼻子闻，就可以知道他们从哪条街驶来；
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肉摊、粪便、内脏和鲜血产生的垃圾；
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淹死的小狗、腥臭的鲱鱼，一切浸泡在泥淖中，
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死猫混杂着芜菁的嫩叶随泛滥的河水翻滚而下。
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尽管如此，18世纪下半叶，英国城市和乡镇开始有了很大的进步。这些变化在1750年至1815年间最为明显，也就是在工业化的第一次冲击以及长期战争的这段时间，战争带来了剧烈的经济波动和其他社会弊病。从18世纪60年代开始，先是伦敦，然后是其他社区，开始制订和实施城市修葺计划。破旧和碍眼的建筑被推倒，人们为街道排干污水、铺设路面和安置路灯。狭窄曲折的干道被拓宽和拉直。砖房取代了木房，这让一些条件极差的贫民窟消失了。随着拥有宽阔街道和开放广场的新住宅区的出现，富裕阶层纷纷涌入，把不卫生的旧区留给了穷人。18世纪80年代，伦敦的人行道、路灯、供水和排污系统都受到了来访者的赞赏。当然，这种观察的结果不应用现代标准来做评判，而应与当时的其他城市的情况相比较。（按照我们的标准，当时的伦敦仍旧是黑暗、污浊、肮脏的。）
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伦敦树立起来的榜样影响到了其他省份，它们也准备进行改善。《1762年威斯敏斯特铺路法》可作为这一发展的起点。1776年，曼彻斯特也通过了类似的法案，很快，曼城的街道就能与伦敦的媲美了。而利物浦不仅整治了街道，甚至还发起了一场反对地窖住宅的运动。从1785年到1800年，至少有211个社区开始实施城市修葺计划，从这个事实可以判断出这场运动的热烈程度。
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城市供水和排污方面也有了一定的改善。蒸汽泵和铁管被逐步引进。不过，直到19世纪的头十年，管道的主要材料仍旧是木头。在19世纪的前三四十年里，人们普遍感觉到需要加大和改善城市供水，由于铁工业的发展，铁这种材料得以广泛使用，铁制水管开始普及起来。1827年以后，铁管成为强制使用的材料。西米德尔塞克斯自来水公司，伦敦的供应商之一，在1808年用铁代替了木材。而都柏林则在木材和铁之间摇摆不定，最终于1809年确定改用“铸铁”，在接下来的五年里更换了所有木制管。1805年，利奇菲尔德的铅管被铸铁管取代。几乎在同一时间，伦敦的新河公司也将木制管更换为铸铁管。值得注意的是，1826年在格洛斯特铺设铸铁管，它们的预计成本从2英寸直径每码5先令到5英寸直径每码10先令不等。大致在同一时间，2.6英尺直径、9英尺长度的铸铁管，在伦敦的成本价为每码8英镑。
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尽管取得了这些进展，但仍有各种不足之处。由于连接方法有效性差和因此造成的漏水，管道供水断断续续的现象一直到19世纪都很常见。在贫困地区，情况尤为如此。一般来说，竖管是许多房屋的供水来源。在这一时期的巴斯，一度只有三根竖管供穷人使用，而且这些竖管仅在早晨某一特定时段供水。19世纪初，约克的一半城区于周一、周三和周五获得每天两小时的供水，另一半城区则隔日供水。周日不供应。人们也曾努力试图改善供水的水质，但收效甚微。大部分的水来自被污染的河流和地表水。1827年，有人在伦敦发现大枢纽水务公司的进水口离一个大型下水道的出水口只有三码远。其他社区也有类似的情况。1829年，切尔西和兰贝斯资料水公司的工程师詹姆斯·辛普森在伦敦推行使用慢沙过滤供水。他利用一个小水库，在里面由上而下依次铺设了大大小小的石头、砾石和沙子。虽然过滤依靠的是由藻类、硅藻和其他微生物逐渐形成的薄膜，但其中的生物属性和作用直到很久以后才为人所知。当时慢沙过滤器的主要目的是去除严重污染和澄清水质。
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美国社区供水的发展与英国的极为相似。1799年曼哈顿公司成立，为纽约市提供“纯洁卫生的水”，当时是用钻孔的原木来运送水，再用铅管把水运进房屋。1797年，费城供水委员会承诺使用蒸汽泵抽水，1817年，委员会又进口了铸铁管以取代钻孔原木。1829年，在弗吉尼亚州的林奇堡，铸铁管被用于据说是世界上第一条高压水管上。
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W.G.斯密里曾指出，一般而言，在美国，社区供水系统的建立要比污水处理系统的发展早5～50年。这种说法大体上也适用于英国。很多年之后，才开始使用社区供水系统来处理生活垃圾。其实用自来水冲洗排泄物的想法很早就有了，16世纪，朝臣兼诗人约翰·哈灵顿爵士发明了抽水马桶，他说服伊丽莎白女王将其装在里士满的宫殿里。只不过，它一直被看作一个好玩的怪东西。18世纪，抽水马桶虽然不再新奇，但仍然很稀有。偶尔，这样的发明也会被安装在有钱人的私人住宅中。1771年，当贝德福德公爵位于布卢姆斯伯里的宅邸建造新浴室时，就在里面放了两个。直到18世纪的最后几十年，水冲排污系统才开始普及。二十年后的1791年，约翰·霍华德在参观盖伊医院时惊讶又满意地发现，每个新病房都设有一个厕所，当门打开时，水就通过一种巧妙的设置开始冲洗排泄物。其他各省的发展都落后于伦敦。早在1808年，埃克塞特的居民还把污水倒到水沟里，整个城市也只有一只抽水马桶。然而，这一便利设施的引入很快带来了更多的问题，因为粪坑的清理频率很低，里面的污水渗入土壤，浸透了大面积的土地，并污染了用于供水的泉眼和水井。此外，当时处理污水的方式也非常简单，就是将它们排入城市地底的下水道。这种方法的唯一问题是，下水道的设计是为了带走雨水，结果，随着新方法的普及，所有大城市里或附近的河流和湖泊都变成了露天的下水道。这是19世纪卫生改革者面临的主要问题之一。
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显然，在18世纪末19世纪初，城市生活条件开始得到改善。然而，这种变化是相当不均衡的，仍有许多工作亟待完成。污水堆积、供水污染、住房不足及过度拥挤：简而言之，所有这些都让维多利亚时期的改革者们忧虑不已。然而，只要城镇不发展得过快，只要改善市民生活和卫生条件的措施跟得上当下的状况，情况就不会可怕到前功尽弃。不过，在工业化的冲击下，城镇开始以越来越快的速度发展，而这种发展没有得到适当的控制和调节，现有的弊端便失控了，甚至抵消了早期的成果。这可以从死亡率统计的变化上反映出来。大约在1815年后，18世纪末19世纪初本已有所下降的死亡率又上升了。英国是最早发生这种变化的，也是问题最突出的，尽管之后美国和各个欧陆国家也有类似的情况。
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使情况更为复杂的是，社区几乎没有意识到企业对其员工的健康负有什么责任。从中世纪遗留下来的旧秩序正处于解体的最后阶段，而新秩序才刚刚出现。如此一来，就导致整个18世纪英国的城市政府都捉襟见肘。像伯明翰和曼彻斯特这样的新城镇还没有合并，缺乏成熟的市政机构，但拥有市政委员会的城镇也没好到哪里去。很多城镇的市政委员会都可以追溯到都铎时代，有些甚至更早。尽管在早期它们很好地解决了城市卫生问题，但到了18世纪后期，这些机构显然已经无法成为合格的地方政府了。事实上，18世纪典型的市政委员会几乎没有把自己看成是地方政府的一个机关。（正如韦伯夫妇指出的，“地方政府”一词直到19世纪中叶以后才出现。）一个典型的市政委员会是不以发展卫生、提供保健服务或其他市政设施为己任的。因此，当人口增加和紧迫的社区问题开始迫使公众关注市政组织和行动的问题时，为了达到预期的目标，新的机构被发展出来。发展新服务最常见的方法不是通过现有的市政委员会，而是另起炉灶，建立新的独立的机构。从18世纪和19世纪初接二连三的地方的《改善法》中可以清楚地看到，一个又一个的城镇以各种名义创建了促进市政委员会这样的特殊机构，委员会由议会设立，并授权其征税。（这种情况在某些方面确实与美国目前的类似，在美国，人们设立了一些独立机构来建设如公路和桥梁这样的公共事业，或处理超出旧有政府管辖范围的问题，例如纽约港管理局或田纳西河谷管理局。）正是这些委员会，在18世纪后半期引入了之前所提到的市政服务和改进措施。虽然它们主要关注的是街道照明、清洁和铺设，消除卫生环境滋扰，以及交通管理，但对健康问题也有所关注。
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这类官方机构采取的行动与妇幼福利、医院、诊所和监狱相关的志愿活动相辅相成，紧密关联。两股势头展现了个人主动性与合作行动的融合，这是那个时期英国的特色。曼彻斯特卫生局的故事是最好的例证。第一座工业城市曼彻斯特是在当时工业化对棉花行业的冲击中诞生的。1784年，一场斑疹伤寒的流行病引起了人们对工厂以及与工厂相关健康问题的关注。于是，以托马斯·帕茨瓦尔为首的一群曼彻斯特医生被委派调查这一问题。他们向郡法官提交的关于曼彻斯特健康状况的报告中包含了对补救行动的建议。
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然而，几乎没采取任何行动；还发生了其他流行病，而且情况越来越糟。最后，在1795年到1796年的冬天，斑疹伤寒的蔓延使当地居民惊恐万分，以至于帕茨瓦尔医生和他的同仁们再次进行了会晤，成立了曼彻斯特卫生局。该机构的成员充分意识到，反复发生的流行病与棉纺厂有关，而棉纺厂的许多工人都是儿童，于是成员们建议立法规范工厂的工作时间和工作环境，并采取必要的措施，防止或减少疾病的传播。
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这种处理社区问题的方法非常符合大多数英国人所持有的关于政府职能范围的观点。除了对外关系、外交政策和商业领域，私营企业在公共活动中的参与程度越来越高。这一点在供水方面表现得最为明显。18世纪末，英国的私营自来水公司日益普遍，于1800年至1835年间达到高峰，这时《市政委员会法》开始扭转这一发展趋势。到1830年前后，有八家公司为伦敦供水。1819年，爱丁堡以三万英镑的价格将城市供水交给了一家私人公司。在巴斯，市政当局负责供水，但在1845年，该市部分地区是由另外七家自来水公司负责。这种由私人企业供水的趋势并不仅限于英国。美国也效仿了这一做法。在19世纪上半叶，公共事业的市政所有权和经营权在美国社区并不常见。从1800年到1817年，美国只有17家社区供水设施，除一家之外，其余都归私人所有。在这样一个充满商业头脑的社会里，看到公共职能被转交给以营利为目的的私人企业，这并不奇怪。事实上，在要求将政府开发的发电系统交给私人经营和分配时，说明这种想法仍然活跃在我们今日的思维中。
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由一个主管机关或政府机构来补充另一个主管机关或政府机构往往是最有效的手段，可以立即改善一个城镇或城镇部分地区的状况。然而，长远来看，这种方法不能有效解决当时正在讨论的一个更大的问题：如何在一个复杂的工业和城市社会中组织生活？这个问题的一个关键是组织社区保护自身健康，而尚未吸取的教训则是不能以零碎敲打、漫无计划的方式来处理问题。人们还未认识到集中组织和管理的必要性，因此，主管机关暂时还在成倍增加。例如，在19世纪30年代，伦敦政府被分成伦敦市政委员会和一些城市公司，7个下水道专员委员会，近100个铺路、照明和清洁委员会，约172个这样或那样的教区委员会，以及根据《1834年济贫法》任命的监护人委员会，还有一连串令人眼花缭乱的其他机构。仅圣帕纳拉斯教区就有21个铺路和照明委员会，拥有900名委员。这个教区以及其他教区的许多委员会往往不负责任、挥霍无度，腐败频繁发生。最重要的是，没有一个机构来处理健康问题。公共卫生的各个方面负责的机构都不同。这就是1830年后地方政府改革启动时存在的情况，也是卫生改革运动起源的背景。
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国家政策中的健康问题 。在当今世界较发达的国家中，人民的健康已成为政府首要关注的问题，而提供促进和维护健康的服务是庞大社会服务体系中的一个基本组成部分。这种关注体现在国家或社区卫生的概念中，也是一个长期演变的产物。
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以重商主义在健康方面的立场为出发点，一群远见卓识的人在17世纪就预见了健康是国家政策的重要组成部分。在理论层面上，该想法在不同国家得到了不同程度的发展。然而，由于缺乏知识和行政机制，在全国范围内制定和实施卫生政策根本没有可能。直到19世纪末这一目标才真正得以实现，但在本章所述期间，这方面却已取得了重大进展。其中德语国家以及大革命时期的法国和英国发展得最具特色。
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开明君主的卫生法典 。在欧洲大陆，特别是德国，在18世纪下半叶，借助卫生警察这一概念的创造，把健康作为一种公共政策问题的兴趣进入了一个新的发展阶段。受政治哲学家和警察科学理论家的影响，医生们接受了这个概念，并开始应用于处理卫生问题。据了解，“卫生警察”一词最早由沃尔夫冈·托马斯·劳（1721—1772）于1764年提出。卫生警察——由政府制定医疗政策，并通过行政法规加以实施——迅速得到普及。人们试图用这个理念来解决当时重大的健康问题，在约翰·彼得·弗兰克（1748—1821）和弗朗茨·安东·迈（1742—1814）的著作中，这种努力达到了极致。
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在今天，弗兰克是人人熟知的公共卫生和社会医学的先驱，但在他的同代人心目中，他还是著名的临床医生、医学教育家和医院的管理者，这些声誉，他确实当之无愧。1766年，他就计划要写一本书，主题是政府为保护公众健康所应采取的一切措施，即卫生警察。这部著作的第一卷出版于1779年，第六卷也就是最后一卷于1817年出版。
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为了贯彻人民的健康是国家的责任这一思想，弗兰克以其渊博的学识和丰富的实践经验为基础，提出了一整套详尽的公共和个人卫生制度。在他的整部著作中，可以清楚地感受到启蒙和人道主义的精神，但是，正如一位终生为形形色色大大小小的绝对统治者服务的公共医疗官所预料的那样，这部论著与其说是为了指导人民乃至医生，不如说是为了指导那些官员，他们本应为社会福祉而规范和监管人类活动的所有领域，甚至是那些最私人的领域。弗兰克是开明专制主义的代表。许多时候，现代读者可能会因他对法律规定的过分依赖，以及提出建议时对细节的过分追求（尤其是在个人卫生的问题上）而感到反感。尽管如此，他也清楚地认识到，规章制度和监督干预有它们的局限性。
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要总结弗兰克的《体系》并不是一件易事。不过，通过他所应用的从生到死以及现代公共卫生实践的一些范畴，可以对整个体系有所了解。人口政策是18世纪高度关注的问题，《体系》就恰如其分地从这个问题开始思考。在介绍了人口的一般问题后，这本书又接着详细讨论了生育、婚姻和怀孕问题。弗兰克认为，促进婚姻是政府官员的职责。他提出了“单身税”作为这个计划的一部分，这个提议已经在我们这个时代实现了。法律应该尽其所能协助丘比特完成任务。弗兰克也受到这种认为教育和培训对婚姻至关重要的观念的影响。从婚姻出发，他顺理成章地把注意力转移到怀孕上。他坚持认为所有的分娩都必须有训练有素的人员参与，并敦促孕妇在预产期前咨询助产士。他还建议立法强制规定在产褥期的妇女有充分合理的产后恢复时间，并要求她们在几周内都不得从事任何家务或以外的工作，以防她们无法给孩子提供必要的照顾。如有必要，国家应在产妇分娩的头六周内为新生儿母亲提供支援。
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其次要考虑的是婴幼儿的健康问题。在这里不可能去讨论弗兰克概述的儿童福利方案的各种繁杂细节。但是，必须提到的是对学龄儿童的照顾和对教育机构进行必要的治理监督的相关讨论。弗兰克以其一贯的认真仔细，从预防事故到心理卫生，从学校教室的照明、取暖、通风到体育活动，在学童福利问题上做到了全覆盖。
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在《体系》第三卷中，弗兰克转而讨论起衣食住行的卫生问题，包括公共卫生。他对食物的思考甚至比母婴健康更为详尽。饮食中的每一样东西都从它的起源开始研究，一直到它摆上消费者的餐桌。一路上，各种相关话题，例如忌用肉食的动物疾病，以及其他不那么相关的话题，都进行了商议和辩论。公共卫生问题则涉及了住房、污水和垃圾处理，以及供水。在考虑社区的卫生问题时，弗兰克坚持认为，市政当局最重要的任务莫过于保持城市和乡镇的清洁。关于垃圾和废物的处理，他敦促当局在与城镇有一定距离的地方建立垃圾场。他还指出，公共厕所是必需的，应把它们建在适当的位置，而不会污染任何饮用水源。
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在第四卷和第五卷中，弗兰克谈到了几个问题，这些问题在今天大多是与公共卫生问题分开处理的。然而，相当发人深省的是他对事故的讨论以及他所站的立场，他认为许多事故是可以预防的。以此为前提，他得出结论，卫生当局应该启动一项计划，对造成这类事故的因素进行处理。事实上，在这个领域，当代的公共卫生刚刚意识到事故预防问题的重要性。
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