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国家根本任务具有复杂的内部构成，它涉及政治架构、经济发展、国家安全、文化教育、科学技术以及卫生体育等关乎国家与民族兴旺发达的重大事项。虽然宪法上的这些规定对国家机关具有法律拘束力，但是在如何实现以及如何协调这些目标方面，国家机关在对具体历史情境进行正确评估的基础上仍然有较大的政策形成的空间。从宏观上看，改革开放三十多年以来，我国在实践国家根本任务方面取得了举世瞩目的成就，这些成就为公民基本权利的保障奠定了坚实的物质、文化以及制度基础，这是目前自由主义宪政思想所戒备的积极国家与能动政府（非全能政府）取得成功的一个例证。[63]从微观上看，国家根本任务的各项内容的相对重要性并非固定不变。从改革开放初期的一切以经济发展为中心的国家根本任务实践样态开始向各项国家与社会发展目标均衡与协调发展的要求转变。与此相适应，国家根本任务的各种规定与基本权利的关联性亦发生了结构性的变化。
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实现国家根本任务是国家机关所承担的宪法义务，由此义务能否推论出公民的宪法权利，尤其是主观性宪法权利，乃是宪法理论与实践中最富有争议的问题之一。对该问题的不同回答，必然蕴含着对国家根本任务这个宪法规定的法律效力以及其效力表现形式的认识。
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根据传统的自由主义的理解，宪法权利的设计主要是为了保障免于公权力干涉的个人自由的范围，它们是公民针对国家的防御性权利。因此，宪法关于国家根本任务（公共利益）的规定在性质上属于客观法，其中并不包含着公民要求国家采取积极行动的主观权利。耶林曾经以贸易保护主义进口税为例说明这种以公共利益为目的的法律的性质。他指出，为了某些产业的利益推行贸易保护主义进口税的法律有利于这些产业的工人，该法律支持并保护他们的工作，但这并不意味着该法律赋予他们任何主观权利。所有的就是一种反射效应。虽然它产生了与权利极为类似的效果，但必须仔细地将其与权利区分开来。[64]这种见解在实在法上亦有所体现。比如，印度宪法第四篇《国家政策之指导原则》（第三十六至五十一条）中的第三十八条至五十一条之规定与我国宪法总纲在内容上极为相似，关于这些条款的法性质，该篇第三十七条作出了明确地界定，即“本篇所含条款不通过任何法院实施，但本篇所述原则，系治理国家之根本，国家在制定法律时有贯彻此等原则之义务”。由此可见，印度宪法自身已经确认国家任务规定的落实乃立法机关的义务，同时否认了国家任务规定的司法适用性，继而也就否认从这些条款派生出公民的主观公权利的可能性。同样，爱尔兰宪法第四十五条（关于社会政策的规定）也规定：“本条中所列的各社会政策原则是议会立法的一般性指导。这些原则在立法中应受到议会的特别尊重，而且它们不能成为任何法院按照本宪法的任何条款进行司法审查的对象。”
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然而，以上学说以及实在法规定并没有穷尽真理。德国的司法实践在更深的层次上揭示了国家任务（国家机关的职责）与基本权利之间的关联性。联邦宪法法院在福利案判决（the Welfare Judgement）中指出，基本法第1条第1款并未向国家施加一项保障个人免于物质匮乏的义务，且基本法第2条第2款第1项并未赋予个人请求国家提供适当物质供应的任何权利。然而，法院继而强调这并不意味着“个人丝毫不拥有请求社会福利的宪法权利”。立法机关所肩负的实现社会国家的职责并不会一般地产生任何主观权利，但是如果“立法机关恣意地，亦即没有重要理由而不尊重这项职责（即国家负有的‘保障个人免于物质匮乏的义务’），那么个人就有可能相应地拥有一项通过宪法诉愿程序得以实施的请求权”。在1975年的一项判决中，法院向前迈出了重要的一步。在该判决中，法院声称，毫无疑问，援助那些在危难中的人们是社会国家的一项明确的职责。此职责有必要包括对那些由于生理或心理上的缺陷在人格及社会发展方面遇到障碍的或者不能照顾自己的公民提供社会帮助。国家共同体必须让他们获得作为一个有尊严的存在所必要的最低限度的基本生活条件。如果将这两个判决放在一起，将会毫无疑问地发现联邦宪法法院预设了请求提供最低限度生存条件的宪法权利的存在。在现有宪法未明示包含这项权利的情形下，请求最低限度的生存照顾之主观性权利应当得到判例法及学术观点压倒性的支持，但是不可仅由此推论由该宪法条款可以导出更多的法定权利。[65]基于这种司法见解，伯阳教授不无正确地指出：“社会福利国家原则并不能赋予经济上的弱势群体以请求权，如使其起诉国家以要求获得足够的住房，或在需要时候获得物质资助。但是司法判决从社会福利国家原则出发，并结合各项具体的基本权利，发展出了给付权（Leistungscht）与参与权（Teilhaberecht）；根据福利国家原则，结合《基本法》第一条第一款与第二条第二款第一句，个人拥有获得最低物质生活保障的请求权；根据福利国家原则，结合《基本法》第三条第一款与第十二条第一款，可以推导出进入公立教育机构学习的请求权。”[66]
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就我国宪法而言，关于从宪法总纲第二十六条（关于国家负有保护环境的义务）是否可以推导出公民的环境权，目前学说上亦存在着争论。[67]由于我国国家机关在贯彻国家根本任务的过程中特别注重其中的经济发展目标，而相比之下，国家保护环境的任务则相对受到忽视。我国在经济迅速发展的同时，环境遭到破坏的现象比较严重，公民的生活质量受到影响。在此背景下，讨论环境权是有意义的。环境权的制度化乃是促使国家履行其环境保护义务的制约性因素。[68]在权利对抗权力的二元格局中，国家根本任务的具体化将会更具有针对性和正当性。我国宪法第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”该条款以概括性规定的形式认可了国家根本任务与公民基本权利之间存在的紧张关系。在个案中，法院结合案件事实，经过法益衡量，才能决定何种价值胜出。在这个过程中，法院必须针对何谓国家根本任务（公共利益）提炼出具体而明确的判断标准，才能作出判决。因此，虽然宪法序言中的国家根本任务规定尚难以作为公民向法院寻求法律救济的规范依据，但其作为客观法，对法院的拘束力则是毋庸置疑的。[69]
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综上所述可见，关于我国宪法序言是否具有法律效力的问题是一个从法规范意义上以及从法实践意义上进行分析论证的命题。仅仅以笼统的、欠缺论证的方式回答该问题在学术上没有什么意义。我国宪法序言具有复杂的内部构成，其事实性陈述语句没有法律效力，但其存在并非没有意义，它是制宪者在形成国家根本任务时予以慎重考量的历史情境。通过分析清晰可见，探讨宪法序言的法律效力，核心的就是探究国家根本任务的法律性质。作为宪法层次的公共利益条款，国家根本任务不仅在宪法内部（总纲部分）得以具体化，而且更为重要的是，落实国家根本任务乃是各国家机关的宪法义务。虽然贯彻国家根本任务从终极意义上是为了保障公民的基本权利，但是在微观层面上，两者之间亦存在着紧张关系。通过权利对权力的制约，国家根本任务将会在一个更为合理、更为正当的方向上展开。
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国家根本任务是我国现行宪法的根本性规定之一，以建构中国特色的宪法理论为学术追求的规范宪法学有义务理清其在我国宪法规范秩序内的确切意涵。国家根本任务的宪法化既体现了我国宪法与现代化法治理念相契合的一面，同时在一个注重维护整体性国家利益的文化传统里，也面临着因承载过重的民族振兴愿望而被绝对化理解的危险。因此，规范宪法学的体系化思考方法必然要求将其置入宪法的整体脉络中进行考察，唯此，才能确定其在我国宪法中的恰当地位。国家根本任务在规范性质上属于我国宪法内抽象层次最高的公共利益条款，它与宪法总纲诸条款之间存在着一般与特殊的关系，后者是对前者的阐释和具体化。国家根本任务构成了国家公权力在客观法上的宪法义务，但在立宪主义时代，其并非宪法的核心价值诉求，在价值序列上从属以保障公民基本权利为内容的国家目的。
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在我国宪法学上，素来存在将宪法中的统治机构规范、基本权利规范以及公共利益规范割裂开来分块研究的现象。笔者认为，专项研究并不意味着可以忽视宪法的体系性以及内在结构的复杂性。宪法学最具魅力的部分就是揭示它们之间在意义脉络上的相互联系。无论在实在法的制定上还是在实在法的适用方面，权力、权利以及人类的共存性关系（公共利益）这三种要素总是密切地交织在一起的，宪法学如果还算得上一门具有实践品性的学问的话，它就必须在揭示这三种规范之间的内在联系方面不断地作出智识努力。
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[1]［德］康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，7页，北京，商务印书馆，2007。另见R. Baumlin, Staat，Recht und Geschichte（1961）S.17，24。
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[2]许崇德：《现行宪法〈序言〉是旷世之作》，载法信网，http://www.law863.com/n143c16.aspx，访问时间：2009年2月20日。
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[3]Garner James Wilford, Political Science and government，New York: American Book Company, c1928, pp. 63～64.
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[4]参见陈新民：《德国公法基础理论》（上册），187～188页，济南，山东人民出版社，2001。
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[5]同上书，188页。
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[6]H. Peters，in：Peters/Heydte/Ridder/Bindschedler, Art. Sraat，Staatslexikon，1962, SS.532/533．笔者认为，比德斯的这种看法过于从公共利益与个人的具体的生存性利益之关联性方面予以考量该问题。国家任务未必都与公民个人的利益直接相关。国家一旦产生，便具有一定的独立性和超越性。虽然从终极意义上说国家最终是为个人存在服务的。但是能否直接将两者联系起来进程考量，颇值得怀疑。当然笔者不同意黑格尔将国家视为完全的理性以及目的的观点。公共利益本身的认定就十分复杂与困难。以如此简单的方式处理公共利益似有不妥。公共利益是国家存在的目的，同时也是公民实现个人利益的必要条件。
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[7]转引自陈新民：《德国公法基础理论》（上册），190～191页，济南，山东人民出版社，2001。
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[8]在我国的经济构成中，国有企业占有极大的比重。这里需要检讨的问题是，国家经营的企业是否是国家实现公共利益的一种方式？国家能否以独占方式排除私人经营同类企业或事业？排除私人经营同类企业或事业的理由是什么？
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[9]笔者并不认为国家义务与国家任务是等同的概念。一般说来，国家义务的范围是非常广泛的，它既包括客观法上的国家责任或义务，也包括与公民的主观基本权利相对应的国家义务；而本文所论涉的国家任务主要是指为维护国家和社会整体利益与实现国家目标而承担的客观法上的责任。
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[10]本图表只反映美国各国家权力部门的权力与职责方面的部分内容，不包括关于政府架构与组织（即分权与制衡）方面的条款，除某些规定中随附的但书条款外，也未详细列举对合众国各权力机关的禁止性规定。
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[11]台湾地区“宪法”中所指的基本国策就是德沃金所说的法政策。林明锵：《论基本国策》，载《现代国家与宪法，李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集》，1468页，1997。
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[12]虽然这些国家宪法关于国家机关的权限的界定比较清晰，但仍然具有可以与时代发展协调起来的可解释空间，比如美国宪法关于国会管理州际贸易的权力，在不同时代其内涵就不尽相同。
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[13]孙中山曾指出：“国家宪法良，则国强，宪法不良，则国弱，强弱之点，尽在宪法。”很显然，孙中山将良好的宪法视为实现国家富强的必要条件。参见《孙中山全集》第4卷，331页，北京，中华书局，1985。然而，令人担忧的是，我国历部宪法对国家根本任务的强烈偏好确实也隐含着将宪法定性为实现国家根本任务之工具的危险。通过对国家根本任务的体系化解释以期在现行制度框架内消解这种危险也是本部分写作的动机之一。
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[14]如前所述，笔者认为宪法序言关于民族关系、统一战线以及国家政策等方面的规定都是为实现国家任务服务的，在广义上都属于国家任务的范畴，但此表格中未作列举。
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[15]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，233页，福州，福建人民出版社，2003。
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[16]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，241～242页，福州，福建人民出版社，2003。
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[17]林来梵、刘义：《新中国宪法变迁的见证——读〈中华人民共和国宪法史〉》，载《政法论坛》，2005（3），188～191页。
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