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（一）规范权力的最初尝试：《中华民国临时约法》
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辛亥革命后，为了在全国建立统一的政权机构，各省代表会集武昌，组建中华民国的南京临时政府，并制定了《中华民国临时政府大纲》。经过争论，各省代表采纳了孙中山的主张。大纲效法美国宪法，采用三权分立体制，设立临时大总统和参议院。临时大总统既是国家元首，又是政府首脑和军队统帅，由各省代表推选产生。参议院由各省都督按自定办法派遣，各省以3人为限。
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1912年元旦，中华民国成立，孙中山就任临时大总统。至1月底，占全国大多数省份的代表已列席南京参议院，因而临时参议院宣告正式成立，并着手制定《临时约法》，以替代先前的《临时政府组织大纲》。《临时约法》由参议院的编辑委员会起草，于3月经临时参议院一致同意、临时大总统公布后生效，前后仅一个月。匆忙采取《临时约法》的主要原因，是袁世凯做总统已成定局，而革命党想通过国会和内阁来制约其权力。当初之所以允诺袁氏，无非是为了诱使其赞同共和、推翻帝制。现在这一目标既已实现，袁氏也如愿被公举为临时大总统，因而这一时期的斗争焦点自然转变为对总统权力的界定问题。革命党希望通过制定《临时约法》，改临时大纲的总统制为责任内阁制，使袁世凯有位无权，制止其破坏共和的图谋，因而有一定的“对人立法”因素（荆知仁，1984：227）。
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《临时约法》匆忙成型，目的是制约总统袁世凯的权力。
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《临时约法》是民国第一部宪法性文件，共七章、56条，主要分两个方面的内容：国家制度和基本权利。第一章“总纲”确定了民主共和的国家制度：“中华民国的主权属于国民全体”（第2条），否定了改良立宪派的“虚君共和”思想。政府组织模仿美国的三权分立和某种意义上的责任内阁制：“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院，行使其统治权。”（第4条）第二章“人民”共11条，比较充分地规定人民的权利与义务。人民享有人身、住宅、财产及营业权，享有言论、著作、游行、集会、结社、通信、信仰及居住迁徙等自由。只有在为“增进公益、维持治安或非常紧急必要时”，才能依法对这些权利与自由加以限制（第15条）。第三至第六章分别规定了参议院、临时大总统、国务员和法院。参议院是最高立法机构，有权以4/5以上出席成员的3/4多数弹劾有谋叛行为的临时大总统（第11条），以3/4以上出席成员的2/3多数弹劾失职或违法的国务员（第12条）。临时大总统和国务员（包括国务总理和各部总长）为最高执法机构。“临时大总统代表临时政府总揽政务，公布法律”（第30条），并“统帅全国海陆军队”（第31条）。临时大总统任免文务职员，“但任命国务员及外交大使、公使须得参议院之同意。”（第34条）“国务员辅助临时大总统负其责任”（第43条），并在“临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时须副署之”（第45条）。《临时约法》还规定了司法公开和司法独立原则，“法官独立审判不受上级官厅之干涉”（第51条）。
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《临时约法》确立了民主共和的基本制度，借鉴欧美的三权分立和责任内阁制。
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尽管起草比较仓促，《临时约法》的基本构架还是比较合理的。它借鉴了欧美宪政制度，采取了三权分立的政府形态，建立了一院制立法机构和某种意义上的双元首脑制度，（详见本书第五章）采纳了质询与弹劾制度以及国务总理的副署制度，尝试兼采总统制和内阁责任制之所长，使两者相互制衡。同时应该指出，《临时约法》的内阁制是极不完全的，并没有规定议会的不信任表决和内阁解散议会的权力，总理基本上是总统的助手，并和美国的联邦部长一样受制于参议院的弹劾。其唯一制衡总统的实权在于对法律和命令之副署，而关于副署制度的规定又因成文仓促而显示出歧义，并因而被袁氏利用以摆脱议会控制。第45条规定，对临时大总统提出的法律案、公布的法律及发布的命令，总理“须副署之”，听上去似成了总理的义务而非权力，拒绝副署反构成违法，因而为袁氏所利用。（荆知仁，1984：231）
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1912年6月，袁世凯和革命党就王芝祥担任直隶总督的问题上发生争执。唐原为袁氏亲信，南北议和时充任袁与革命党的中间人，为袁所器重，后加入革命同盟。出任总理后，唐力求按宪法精神办事，拒绝对袁的人事任命和政策言听计从，尤其是在四国银行借款问题上和袁发生重大分歧，因而和袁氏及其内阁党羽冲突不断。因此，虽然采取内阁责任制，但内阁本身并不统一服从于总理。同盟会阁员和唐一起辞职，正中袁氏下怀，使之得以在内阁安插自己的亲信，任命陆徵祥组阁，形成所谓的“超然总理、混合内阁”。（金冲及、胡绳武，1991：327）同年7月，临时参议院否决了陆徵祥内阁。袁氏暗使军警从中干涉、恐吓议员，从此开了武人干政的先河。
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总统和总理之间发生龃龉，总理辞职。
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综观这一时期的特点，国民党和袁世凯斗争主要体现为国会及内阁与总统之争。国民党力图通过宪法约束袁氏的权力，袁氏则竭力要摆脱国民党和其他宪法权力的控制，并最终为此诉诸非常之举，废除约法、摧残国会。总的来说，袁世凯与国民党之间的权力斗争，从一开始就演变为人与法的较量，且最后袁氏个人的势力压倒了法的力量。
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图2.10 1912年的孙中山南京国民政府和1913年接任大总统的袁世凯
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革命一度给中国的宪政带来希望，但以后历史证明更多的似乎是失望。
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（二）规则开始破裂：总统选举以及“天坛宪草”的制定过程
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《临时约法》成立后，革命党和袁世凯经过了几个回合的较量。第一回合是定都问题。革命党坚持临时政府必须设在南京，借此使袁氏和其满清权力的残余相隔离。但清帝退位以后，袁氏正式表示不能南下。孙中山当即提出辞职，将临时大总统转让袁氏，但坚持设都于南京；然而，袁世凯老奸巨猾，终不肯离开其大本营，革命党遂不得不同意其在北京宣誓就职。于是第一回合以袁胜告终。
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袁世凯坚持定都北京，拒绝南下。
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1912年4月，参议院亦决定移往北京。按照《临时约法》附则规定，参议院以后陆续通过了《国会组织法》、《众议院议员选举法》和《参议院议员选举法》，并皆获得总统公布。1913年，国会正式成立，但改为两院制。和美国类似，两院权力几乎完全平等。只是宪法必须经两院联合通过，而众议院人数（556人）超过参议院人数（264人）的两倍（参见王世杰、钱端升，1997：359）。首次选举后，国民党在两院共占约400席（45%），居各党之首。
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为了争取选票，这一时期的党派纷争相当激烈。1912年8月，同盟会和其他革命团体合并为国民党，从而形成了中国最早的政党之一。倾向于袁世凯的保守势力包括原来的保皇党、18省的都督和各路军阀，原分散于统一党、共和党与民主党。为了和国民党相抗衡，它们于1913年5月合并为进步党。其后，袁世凯又指使其党羽组成了公民党，以总统府秘书长梁士诒为首。至此，中国的政治势力大致一分为三：主张革命的国民党，由军阀官僚组成并为袁氏御用的公民党，以及主要由立宪派组成的进步党。后者属于在两者之间摇摆的中间派，起到了一定的平衡作用。国民党在国会中势力太强，他们便组成进步党联合袁世凯与之对抗；及后来袁世凯破坏国会的意图日趋明显，则又反过来支持国民党。进步党倾向于中央集权并扩充总统的权力，国民党则倾向于地方分权并限制总统权力。一开始，进步党及公民党在众议院与国民党旗鼓相当，但后来逐步分化瓦解，因而国会中支持袁氏的势力益减。
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中国最早的党派政治——国民党、公民党和进步党。
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国民党与袁世凯较量的第二回合是先定宪法还是先选总统以及宪法起草委员会的组成问题。国民党主张严格按照《国会组织法》的规定，由参众两院组织宪法起草机构；袁世凯主张由大总统府直接颁布宪法起草命令，梁启超等则主张起草委员会以总统府、临时参议院、各省都督及各政党所派委员联合组成。由于国民党有法可依，且在两院占据多数，国民党的意见获得采纳。国民党还主张先定宪法，后选总统，因为总统的性质、地位与权限都只有通过宪法才能获得规定；否则不但本末倒置，而且未来宪法对总统权力的限制又将被认为是因人而设。然而，由于宪法制定需要时间，多数意见赞成先选总统（荆知仁，1984：248）。进步党合并后，其主席梁启超发表演说，主张仍推选袁世凯为总统，但先制定宪法。这一主张受到进步党和国民党的赞同而被采纳。
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国会联合会通过了宪法会议规则，成立了宪法起草委员会，由两院各30位成员组成。其中国民党成员最多，为24人，且委员长亦为国民党议员；进步党次之，为15人。宪法起草期间，袁氏和国民党之间的斗争不断升级。1913年3月20日，国民党领袖宋教仁遭到暗杀。调查委员会的结果表明，袁世凯与暗杀事件有关，因而全国掀起了反袁高潮。同时，由于国库亏空，袁氏未经国会批准就擅自和五国银行签订了《善后借款合同》，并以盐税的全部收入作为抵押，损害了中国的税务主权。为了得到借款，袁氏还不惜牺牲中国的领土主权，承认列强对西藏和外蒙的控制以取悦于英、俄，其后又和日本签订了“二十一条”。5月5日，国会表决宣布借款合同无效，但袁氏置之不理。7月，两江、安徽、湖南、四川、广东和福建七省宣布脱离北京政府，开始了“赣宁讨袁”，也就是通常所说的“二次革命”。但起义很快被袁世凯镇压，孙中山和其他组织者逃亡日本避难。袁氏的气焰从此更为嚣张，逮捕与枪毙了部分参与事变的国民党成员，其中包括6名宪法起草委员会委员。袁氏深恐其所作所为致使人心不满，急欲登上总统宝座，便利用各地武人的压力和国民党失败后委曲求全的心理，迫使国会先行制定大总统选举法。
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国民党和袁世凯之间斗争公开化，“二次革命”失败。
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评注 宪法规则的破裂——“宋教仁案”
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在遇害之前，宋教仁一直是国民党组织的实际领袖。他主持了同盟会的改组和国民党的组建，并主张采取责任内阁制度（因而曾和主张总统制的孙中山发生过争议）。1913年，国民党在国会选举中获胜，给宋实现其理念提供了机会。宋教仁激烈抨击袁的政策，宣称他将领导制定一部英国式宪法并组成一党制内阁和虚位总统，并提议由黎元洪代替袁世凯，从而直接威胁了袁世凯的统治，遭到袁世凯和国务总理赵秉钧指使的凶手暗杀。凶犯入网后，江苏都督所搜集的证据表明袁世凯就是这次暗杀的元凶。国民党虽然同声谴责，但稳健派仍希望通过法律手段解决问题，要求成立特别法庭进行审理。袁氏竟以立宪国“司法独立”为由，阻挠成立特别法庭（金冲及、胡绳武，1991：529）。于是，宋案在上海地方审判厅审理。5月8日，上海地方检查厅发出传票，传令已托病辞职的赵秉钧到庭受审。但赵在袁世凯支持下拒不到庭，最后此案不了了之。袁氏所掌握的新闻媒体更是大造舆论，为袁开脱，进步党亦为袁袒护。章太炎曾提倡“政治解决”，即充分揭露袁氏的种种昭彰劣迹，造成迫使袁氏下台的政治形势，并力劝黎元洪竞选总统，但并未成功。政治解决和法律解决皆归失败，剩下的只有武力解决一途，由此引发了国民党的“二次革命”。“宋教仁案”创下民国恐怖政治的先例，实为共和政体的凶兆。