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1912年4月，参议院亦决定移往北京。按照《临时约法》附则规定，参议院以后陆续通过了《国会组织法》、《众议院议员选举法》和《参议院议员选举法》，并皆获得总统公布。1913年，国会正式成立，但改为两院制。和美国类似，两院权力几乎完全平等。只是宪法必须经两院联合通过，而众议院人数（556人）超过参议院人数（264人）的两倍（参见王世杰、钱端升，1997：359）。首次选举后，国民党在两院共占约400席（45%），居各党之首。
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为了争取选票，这一时期的党派纷争相当激烈。1912年8月，同盟会和其他革命团体合并为国民党，从而形成了中国最早的政党之一。倾向于袁世凯的保守势力包括原来的保皇党、18省的都督和各路军阀，原分散于统一党、共和党与民主党。为了和国民党相抗衡，它们于1913年5月合并为进步党。其后，袁世凯又指使其党羽组成了公民党，以总统府秘书长梁士诒为首。至此，中国的政治势力大致一分为三：主张革命的国民党，由军阀官僚组成并为袁氏御用的公民党，以及主要由立宪派组成的进步党。后者属于在两者之间摇摆的中间派，起到了一定的平衡作用。国民党在国会中势力太强，他们便组成进步党联合袁世凯与之对抗；及后来袁世凯破坏国会的意图日趋明显，则又反过来支持国民党。进步党倾向于中央集权并扩充总统的权力，国民党则倾向于地方分权并限制总统权力。一开始，进步党及公民党在众议院与国民党旗鼓相当，但后来逐步分化瓦解，因而国会中支持袁氏的势力益减。
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中国最早的党派政治——国民党、公民党和进步党。
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国民党与袁世凯较量的第二回合是先定宪法还是先选总统以及宪法起草委员会的组成问题。国民党主张严格按照《国会组织法》的规定，由参众两院组织宪法起草机构；袁世凯主张由大总统府直接颁布宪法起草命令，梁启超等则主张起草委员会以总统府、临时参议院、各省都督及各政党所派委员联合组成。由于国民党有法可依，且在两院占据多数，国民党的意见获得采纳。国民党还主张先定宪法，后选总统，因为总统的性质、地位与权限都只有通过宪法才能获得规定；否则不但本末倒置，而且未来宪法对总统权力的限制又将被认为是因人而设。然而，由于宪法制定需要时间，多数意见赞成先选总统（荆知仁，1984：248）。进步党合并后，其主席梁启超发表演说，主张仍推选袁世凯为总统，但先制定宪法。这一主张受到进步党和国民党的赞同而被采纳。
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国会联合会通过了宪法会议规则，成立了宪法起草委员会，由两院各30位成员组成。其中国民党成员最多，为24人，且委员长亦为国民党议员；进步党次之，为15人。宪法起草期间，袁氏和国民党之间的斗争不断升级。1913年3月20日，国民党领袖宋教仁遭到暗杀。调查委员会的结果表明，袁世凯与暗杀事件有关，因而全国掀起了反袁高潮。同时，由于国库亏空，袁氏未经国会批准就擅自和五国银行签订了《善后借款合同》，并以盐税的全部收入作为抵押，损害了中国的税务主权。为了得到借款，袁氏还不惜牺牲中国的领土主权，承认列强对西藏和外蒙的控制以取悦于英、俄，其后又和日本签订了“二十一条”。5月5日，国会表决宣布借款合同无效，但袁氏置之不理。7月，两江、安徽、湖南、四川、广东和福建七省宣布脱离北京政府，开始了“赣宁讨袁”，也就是通常所说的“二次革命”。但起义很快被袁世凯镇压，孙中山和其他组织者逃亡日本避难。袁氏的气焰从此更为嚣张，逮捕与枪毙了部分参与事变的国民党成员，其中包括6名宪法起草委员会委员。袁氏深恐其所作所为致使人心不满，急欲登上总统宝座，便利用各地武人的压力和国民党失败后委曲求全的心理，迫使国会先行制定大总统选举法。
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国民党和袁世凯之间斗争公开化，“二次革命”失败。
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评注 宪法规则的破裂——“宋教仁案”
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在遇害之前，宋教仁一直是国民党组织的实际领袖。他主持了同盟会的改组和国民党的组建，并主张采取责任内阁制度（因而曾和主张总统制的孙中山发生过争议）。1913年，国民党在国会选举中获胜，给宋实现其理念提供了机会。宋教仁激烈抨击袁的政策，宣称他将领导制定一部英国式宪法并组成一党制内阁和虚位总统，并提议由黎元洪代替袁世凯，从而直接威胁了袁世凯的统治，遭到袁世凯和国务总理赵秉钧指使的凶手暗杀。凶犯入网后，江苏都督所搜集的证据表明袁世凯就是这次暗杀的元凶。国民党虽然同声谴责，但稳健派仍希望通过法律手段解决问题，要求成立特别法庭进行审理。袁氏竟以立宪国“司法独立”为由，阻挠成立特别法庭（金冲及、胡绳武，1991：529）。于是，宋案在上海地方审判厅审理。5月8日，上海地方检查厅发出传票，传令已托病辞职的赵秉钧到庭受审。但赵在袁世凯支持下拒不到庭，最后此案不了了之。袁氏所掌握的新闻媒体更是大造舆论，为袁开脱，进步党亦为袁袒护。章太炎曾提倡“政治解决”，即充分揭露袁氏的种种昭彰劣迹，造成迫使袁氏下台的政治形势，并力劝黎元洪竞选总统，但并未成功。政治解决和法律解决皆归失败，剩下的只有武力解决一途，由此引发了国民党的“二次革命”。“宋教仁案”创下民国恐怖政治的先例，实为共和政体的凶兆。
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宋教仁事件表明宪法规则已发生根本破裂，国民党和袁世凯的合作无法维持下去。
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思考 “宋教仁案”的法律解决及政治解决之失败说明了什么？比较本书第五章中的“合众国诉尼克松案”。
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1913年10月4日，由两院联合组成的宪法会议制定并直接公布了《大总统选举法》。总统的产生采取国会选举，而非公民直选。总统只能连任一次。按照正常选举，正副总统的当选者均需获得高额选票。第一和第二次投票在所有候选人中进行，当选者必须获得3/4以上的得票率。但如果两次选举均无人当选，那么最后一次在两名胜出者之间进行“决选”，获半数以上票数者当选。两天以后，袁世凯就迫不及待地根据该法规定，在数万“志愿公民”的帮助下当选总统。
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评注 中国第一次“总统大选”
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1913年10月6日，中国举行了历史上的首次“总统大选”。选举从上午8点开始，一直到晚上10点结束。当时，有自称“公民”的军警便衣数万人，犹如军队一般整齐严肃，包围选举场所数十周，迫使议员们选出“众望所归”的大总统，否则不许离开议院一步。两院议员愤恨，多投废票，因而直到第三次投票才根据选举法但书所规定的过半数投票人选出总统。在最初两次投票中，袁世凯虽然得票最多，但都不满3/4多数的要求。第三次投票是在得票相对较多的袁世凯和黎元洪之间进行决选。议员们不得不忍饥终日，直到袁氏得票过半为止。此时，数万“公民”才高呼大总统“万岁”，扬长而去。次日选副总统，没有“公民”的这般“支持”，而黎在第一次投票即以超过3/4多数当选。
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中国第一次“总统大选”不但反映了执政者的宪法素质问题，也反映了选举制度问题。
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这就是中国第一次“大选”了。它和后来的曹锟贿选形式相反，但实质相同。袁氏其实也已经用金钱收买议员，只是仍放心不下，故又导演了武力干政之丑剧。这些军阀武夫当然是可恨的，它使中国当时的宪法设计沦为笑柄。但现象的发生确实也反映出选举制度本身的问题。思考一下，如果大选结果不是由国会议员在一个地点决定，而是由（有资格的）全体选民在全国各地的选举地点决定的，你认为过程与结果是否会有所不同？
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就任大总统后，袁氏有恃无恐，一再干涉威逼国会，但均未得逞。他先是不堪《临时约法》的束缚，咨请国会立即修订《临时约法》，以增加大总统的权力，免除任期限制以及国会对其任免官员、缔结条约、宣战及媾和权力之约束。国会认为宪法正在制定过程中，因而没有修订约法之必要。后来，袁氏又咨请宪法会议，要求获得宪法的公布权，而国会则以草案尚未完成、无开议机会而未予答复。最后，袁氏要求派遣委员列席宪法会议及起草委员会。8名委员在宪法起草委员会开会时突然来到，声称受大总统委任前来陈述意见。委员会则按照宪法会议规则，仅允许国会议员旁听，其他人没有旁听权，更没有发言权，因而予以拒绝。袁世凯恼羞成怒，于次日通电各省都督与民政长官，指使其以国会监督妨碍“行政独立”为由，非议草案内容，并威胁解散国会。
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袁世凯干预国会进程。
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由于国民党和袁世凯势力之间已经发展到剑拔弩张的地步，宪法起草委员会匆忙结束了起草过程，在一个月内完成了三读程序，于10月底发布了《中华民国宪法草案》（即“天坛宪草”）。草案第1条规定：“中华民国永远为统一民主国。”草案拒绝采取总统制，而采纳了责任内阁制，但行政机关具有颁布紧急命令与财政紧急处分的权力。由于“天坛宪草”事实上是1923年宪法的模本，其具体规定留待以下详述。其仓促制定的过程表明它仍然是新旧两派权力斗争的产物，体现了民主在武力包围下的狭小空间和险恶境地。它进一步证明，在权大于法的文化环境下，通过宪法来制衡权力的努力是徒劳的。
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“天坛宪草”仓促制定，目的还是为了制约总统权力。
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草案颁布后3日，袁世凯在各地文武官员的怂恿支持下，悍然下令解散国民党并取消国民党议员的资格。国民党与袁世凯的政治合作至此完全破裂，国会亦因不足法定人数而不能开会。对于这种毫无法律依据的所谓命令，即使以前拥护袁世凯的进步党亦同表愤慨。参众两院的残余议员向政府提出严厉质询，但国务院以质询权属于议会而非议员为由，拒不答复不足法定人数的议员质询，并为袁氏行径辩护：“大总统于危急存亡之秋，为拯溺救焚之计……事关国家治乱，何能执常例以相绳？”副总统黎元洪更会同各省文武长官，电请袁氏遣返残余议员。在经过政治会议复议之后，袁氏即通令停止两院议员职务，于是国会正式被毁。随后，政府取消了许多“颠覆性”的政治团体，查禁了带有“煽动性”的报纸杂志，中国又回到清末时代。国会与总统、民主与独裁之间的较量以后者胜利告终，而辛亥革命以来所取得的宪政成就亦不久为袁氏所抛弃。
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袁世凯解散国会，取消国民党员的议会资格。
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思考 《临时约法》虽然规定总统有权“依法律宣告戒严”（第36条），但并没有规定普遍的紧急状态权力，更没有规定总统有解散政党和议会的权力。参照本书第五章“钢铁公司占领案”，你认为总统是否应该具备这类权力？和孙中山一样，袁世凯政府认为总统集权制更适合中国的“国情国势”。其《布告增修约法提议决议情形》（布告第一号）称：“虽易帝国为民国，然一般人民心理，仍责望于政府者独重，而责望于议会者轻。使为国之元首而无权，即有权而不能完全无缺，责政权无由集中，群情因之涣散，恐为大乱所由生。”[20]另外，中国地大人多，地区之间文化差异显著，容易导致各自为政，且革命之后政局动荡，因而需要一个强势总统。你是否同意这种观点？
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