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袁世凯名为共和总统，实为大清传统之延续；其最后称帝，虽不免身死而为天下笑，亦未尝不是预料中事。作为一代强人，他在任的大部分时间尚能镇住北洋军分散在全国各省的大小头目，从而给共和制带来了表面上的平安。后来在民国史上先后一度拥权自重的段祺瑞、冯国璋、曹锟、吴佩孚、张勋之流，无不是袁氏旧部。现在魁首既失，各路北洋诸侯均仗恃自己的武力，跃跃欲试，梦想一统天下，坐一坐总统的交椅。其因人枉法，千姿百态，不一而足。总的来说，由于北洋势力形成于清朝，因而不独袁氏专权时期，整个尝试立宪时期都可以被视为清朝专制传统的延续，只不过因为各人实力有限、彼此钩心斗角而不能持久。其与袁氏之别，实在是大桀小桀之谓。执政名目各有不同，独裁本质则一脉相传。在这群武夫手里，中国的宪政断难取得任何实质性进展。
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各路军阀和袁世凯统治的专制本质是一样的。
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袁氏既死，副总统黎元洪继任大总统，直隶军阀冯国璋任副总统，皖系“安福派”势力段祺瑞为内阁总理。各省相继取消独立，全国复归统一。黎下令宣布《临时约法》和前《大总统选举法》继续有效，并应继续召集1914年解散的国会，以完成宪法。1916年8月1日，国会第一次复会，决定以1913年的“天坛宪草”为基础，继续制宪工作。宪法会议因没有袁氏当时的压力，因而讨论比较从容。在初读和二读程序中，曾就是否采纳尊孔条款、国会闭会期间是否设置常设监督机关、总统为维持公共治安或防御非常灾患是否具有紧急命令权、议员是否能兼任国务员以及国会开临时会是否需要总统召集等问题，进行了辩论，但未能解决总统解散国会的权限和省制问题。对于前者，宪法草案授权总统解散众议院，但须经参议院列席议员2/3多数的同意，且在同一会期不得再次解散。对于该规定过宽过严，引起广泛争议。对于后者，国民党议员多主张省制应当写入宪法，且省长应当民选，但梁启超等宪法研究会与宪法讨论会成员坚持反对。折中派意见则认为省制写入宪法，但省长仍由中央任命。反对意见的理由是各省都督飞扬跋扈，因而未必能遵守宪法规定的地方制度，这样势必损害宪法权威。赞成意见则认为实际混乱正因为中央与地方权限不分而起，因而不改革这一制度就无法纠正混乱。双方争辩激烈、相持不下，后来在投票时竟演变为一场武斗，成为民国史上闻名的“大讼案”。尽管如此，这段经历毕竟表明各方都还持着认真的态度对待宪法制度，且辩论过程总的来说是理性的，表明中国当时的宪政辩论已逐渐走上轨道。另一方面，后来的事实证明，宪政辩论并未发挥多少实际作用，中国政治最后还是武力说了算。
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制宪各方对中央与地方关系等问题展开激烈争论。
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强权不论到哪里，都不可避免地和民主发生冲突。袁世凯做总统，总统便和国会与内阁发生冲突；现在军阀控制了内阁，内阁和国会的冲突便成为这一时期的主要政治矛盾。1917年4月，段祺瑞内阁召集各省督军赴京举行军事会议，商讨军务及对德宣战问题，各省督军一致主张对德宣战，并向众议院提出了宣战案。国会中占多数的国民党认为段的目的是取悦于日本，并已接受了日本的秘密贷款，因而反对宣战决议。段唯恐达不到目的，又效法袁世凯的伎俩，策动所谓“公民请愿团”数千人，由陆军部人员指挥，包围议院、殴辱议员，威胁必须当天通过宣战案，否则不许离开议院。众议院愤而搁置宣战案。督军于是以宪法草案关于不信任权以及参议院对解散国会的批准权等规定不合国情为由，联名非议宪法，并提请总统解散国会。黎元洪站在国会一边，以外长副署下达命令，将段免职，结果也受到各省督军的攻击。段自己否认免职令有效，称《临时约法》总统免职令须经总理副署方能生效。各路武夫法盲亦纷纷附和，继而先后宣布脱离中央。黎为自保急召张勋入京，以抗衡段派势力。张勋率兵北上，并以解散国会为条件。虽然《临时约法》和其他法律俱无解散议会之规定，黎仍被迫违法下令，是为继袁世凯之后第二次解散国会。张勋又邀请康有为等人入京计划复辟，于是清帝下谕宣称“临朝听政，收回大权，与民更始”。但段祺瑞及多数督军反对复辟，很快摧毁了张的军队，结束了这场短暂的复辟闹剧。
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军阀内阁和国民党控制的国会发生冲突，国会再次解散，张勋复辟闹剧短暂告终。
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复辟平定后，黎拒绝复任，原副总统冯国璋为总统，段祺瑞仍为总理，但并不召集旧国会，因而在北京的国会立宪几乎完全停顿。梁启超等人认为“中华民国已因复辟而灭亡”，因此提议让各省重新派遣参议员，另组临时参议院，修改各选举法。1918年，新国会（或称“安福国会”）成立，并于次年完成了新的《中华民国宪法草案》，与“天坛宪草”极其类似。同时，孙中山在国会被解散后赴广东倡议护法，部分原国会议员跟随南行，是谓“西南护法”运动，但自行集会仍不足法定人数。1918年，法定人数凑齐，宪法会议继续宪法草案的二读程序。因此，南北双方出现了两个政府和两个版本的宪法草案。但南北政府已进行对等议和，新旧国会皆不明何去何从，因而双方亦都无心制宪。
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（五）省宪运动的发展与联邦主义的兴起
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既然中央统一立宪遥遥无望，而各路军阀又陷于混战，南方各省开始提出“联省自治”的主张。早在民国初期，地方自治已有先例。武昌起义后，在中央的《临时政府组织大纲》和《临时约法》制定之前，湖北、江苏、浙江、江西、贵州等各省军政府都制定了地方约法，按三权分立和内阁责任制的设想初步建立了地方议会和政府。事实上，地方军阀割据自治的思想也是20年代省宪运动的动力之一，并和国民党与势力最大的直系军阀的统一努力相抗衡。但省宪运动还是体现了中国宪政思维的进步。它主张采取某种形式的联邦制，界定中央与各省的权限，并由各省先自行制定宪法，然后再由各省选派代表制定联省宪法。这是中国最早的联邦主义构想，1920年以后在各省获得了不同程度的实践。
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联省自治是中国最早的联邦主义构想。
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在联省自治中，提倡最力的是湖南省，首先自行制定省宪的也是湖南省，而湖南省宪的制定显著推动了其他各省的立宪自治运动。之所以如此，是因为湖南在护法战争中受害最为惨烈，因而希望实行自治以超越南北纷争。1920年7月，湖南湘军总司令谭延首先宣布自治宗旨。11月，其继任赵恒锡和湖南省政府宣布自治，并开始制定省宪。省政府特聘13位专家组成起草委员会，继而由各县民选的一百五十多人组成审查委员会，以修改宪法草案。1921年12月，湖南全省公民投票通过了省宪草案，并于次年1月1日公布施行。因此，湖南省宪的制定经过了起草、审查与复决三种程序，几与美国多数州的制宪程序相似。在实体内容上，即使从现代的观点来看，湖南省宪也是相当“先进”的。由于国家宪法缺失，省宪首先规定了省与中央之间的权限。最显著的是，湖南省宪把选举权普及到全省男女，省长由全省公民表决产生。公民享有创制权与复决权。
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湖南首先制定省宪，浙江等省响应。
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南方其他省也借鉴湖南省的立宪经验，纷纷自行制定省宪。1921年6月，浙江督军卢永祥通电自行制宪，并组织起草委员会制定草案，后经省宪法会议通过，并于同年9月9日宣布，是谓《九九宪法》，共158条。但该宪法并未施行。次年，浙江省议会以《九九宪法》未经全民复决，决定再由省民自行提出宪法草案。由于省民们提出了一百多部草案，省宪审查会不得不加以归并，成为红、黄、白三种草案，是谓“三色宪法”。但后来浙江并未对三种颜色的草案进行投票，因而“三色宪法”也没有产生效力。其余省份如广东、四川等也曾正式制定省宪草案，但亦未正式公布施行。因此，正式颁布省宪的只有湖南一省。
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和湖南省宪类似，各省宪草具有一些共同特点。首先，它们都明确列举了省的专有事务，例如地方政府的结构、官制官规、法院编制、教育、经济、税务、军政等。如果涉及省的利益，国家法律和对外条约及军事行动均应先征求省的同意。这种规定显然和联邦制度不符，因而只能被视为表达了一种限制国家权力的自治理想。其次，省宪草案一律采纳责任内阁制，省议会对省务员有质询权和不信任权。最后，省宪草案普遍规定了公民的各项权利，尤其是男女平等、直接选举省长与议员以及解散议会的权利。解散议会的权利也是现代国家的宪法所没有的，因为它将过分削弱议会的稳定性。但总的来说，省宪规定十分全面，表明中国地方制宪已经达到相当高的水平。
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省宪规定相当全面，但实施不够。
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这一时期的省宪运动虽然开展得相当热烈，但也存在不足之处，其主要问题在于实施不力。即使在正式施行的湖南省，省宪也经常也未落实到实处，且并没有能改变军阀政治的局面。虽然省宪规定政府由选民直选产生，但是湖南等省还是发生了相当普遍的贿选和舞弊现象。（参见徐永康，2005）因此，省宪运动的结果仍然是有宪法而无宪政。且就少数省获得成功的事实来看，中国立宪的社会力量仍不成熟。
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（六）军阀滥用的民主：曹锟贿选和《中华民国宪法》
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1920年，北方直皖两派军阀互战，段系安福派败北，政府改组并废除新修正的选举法。1922年，直奉第一次战争结束，直胜奉败。黎元洪在直系曹锟与吴佩孚支持下回北京复任总统，于是召集他自己于5年前解散的旧国会，国会又第二次恢复。恢复后，宪法会议继续审议宪法草案。宪法起草委员会继续讨论民六（1917年）议会二读程序所遗留的问题，因而草定“国权”与“地方制度”两章，引起议员热烈辩论。直到1923年6月，二读程序尚未结束，而政局又起波荡。原来曹锟一直觊觎总统的位置，因而发放津贴贿赂部分议员。这部分议员主张先解决总统问题，而另一派议员则看到民国成立以来已十余年尚无一部宪法，因而坚持议会任务应以制宪为先。由于受贿议员把制宪抛诸脑后，宪法会议常因不足法定人数而流产。
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曹锟开始贿赂议员，最后靠贿选当上总统。
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黎元洪后来被曹锟逼迫离京，直系将领便通电敦促早日举行总统大选。但许多反对曹锟的国会议员在黎出走后亦离京南下，赴沪集会，以致留在北京的议员不足法定人数。由于这些议员大多热心制宪，曹锟便以制宪为耳目，以重利将一部分上海议员诱回北京，北京议会竟又可开会。但宪法会议仍不满总统选举会所需要的法定人数。于是曹锟又公然发给各议员5000元贿选费，凑足了法定人数。1923年10月5日，总统选举会成会，曹锟如愿以偿当选总统。后来调查发现，曹锟派系在贿选期间至少签发五百多张支票，每张5000至万元不等，其中亲自领取的议员达190多人。（荆知仁，1984：331）
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探讨 民主与贿选——从曹锟贿选看制度的作用
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贿赂是受到普遍谴责的行为，但也是在民主选举中经常发生的现象。之所以如此，是因为贿赂对行贿者和受贿者都有利。通过付出一定的成本，行贿者可以得到政治官职，而这意味着比他行贿成本更高的实惠——否则，他作为一个“理性”的人就不会这么做了。对于受贿者来说，他白白得到一笔钱——可能不会很多，但他失去的大概也很少：行贿者的当选对他而言一般不会是一场灾难，否则他也不会这么做了，且即使有他认为更好的人选，他的一票反正不会改变选举结果。当然，人人都贿选，那么选举就完全失去意义了，它给整个社会带来的成本是巨大的。但每个人都可能处于“囚犯困境”（prisoner’s dilemma）之中，因而不可自拔——如果其他人都不这么做，那么就你一个这么做并不会摧毁民主；如果其他人都这么做，就你一个不这么做也不会拯救民主；而所有人都像你这么想，所以都参与了贿选。道德谴责当然是应该的，但并不一定能解决利益所产生的问题。
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贿选是一种理性行为，可以通过制度加以解决。
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为了防止贿选，西方国家采取了一些法律机制，譬如采用秘密投票（即“澳大利亚选票制度”，参见本书第六章）。由于投票是无记名的，即使你接受了贿赂，你也不一定非要选他，反正他不知道你投了谁的票——除非参加选举的人如此之少（少于100人），以致他可以从投票结果中猜出你的选择；这样一来，他也就不会来贿赂你了。一个更为彻底的解决办法是扩大选民的人数，因为人数越多，需要贿赂而获选的对象就越多，贿赂成本也就越高。试想就在十万人左右参与的地区选举中，需要贿赂的人至少是好几千。且不用说贿赂这么多人容易败露，他有这么多“贿赂资本”吗？值得为获选而付出如此昂贵的代价吗？所以，解决民主中的贿选问题不是限制民主，而恰恰是进一步扩大民主；让每一个有选举权的公民都参与到选举过程中去，你会发现贿选现象将自动消失。
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澳大利亚选票制度可以使贿赂无利可图，更彻底的办法是扩大民主选举的范围。