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宪政制度和文化相辅相成，必须协调发展。
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然而，制度和文化的区别对我们而言是同样重要的。首先，制度是人们为了特定目的而创造的，因而具有时代性；作为一种人类现象，文化虽然也必然是在某一段时间被“创造”的，但由于其稳定性和延续性，它的“创造者”往往不为人所知，而且其形成过程可能如此漫长，以致不能被认为是特定阶段或特定人的产物——就和孔子被公认为弘扬但不是“创造”了中国文化一样。和发挥着无意识、不可见作用的文化相比，制度具有更多的人为因素，并一般被一群人有意识地遵守、实施与维持着。其次，除了小范围的“精英”或其他特殊文化，文化的影响是普遍的；它确实像一个“染缸”，浸染着几乎每一个生活在其影响范围之内的人——这是文化的力量所在，因为它代表了整个社会的道德资源。制度的影响则可能是普遍的，但也可能仅限于局部范围，至少尚未确立的制度或某些制度的直接影响可能是如此。中国古代的御史制度尽管也被民间传诵，但它直接影响的只是朝廷的官吏；《临时约法》所表达的理念可能是参与辛亥革命的志士仁人所强烈拥护的，但他们毕竟只代表了中国社会的极少部分人。最后，尽管文化也表达所要实现的理念，但在其已经获得实现的程度上，文化是“实在”的——已经存在并确立的，制度则可能只是少部分人想要实现的理念而已。且既然制度是人为制定的行为规则，它的变化可以很快；但由于文化涉及整个社会的信仰体系，其惯性是巨大的。少数社会精英首先意识到制度变革的重要性，并可能一时掌握权力而完成制度的转变，但要使新制度获得社会的普遍认同并实现文化的转型则要困难得多。因此，制度和文化之间可能存在着脱节；制度可能先于文化而发生变化，因而和现存文化发生矛盾与冲突。
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制度可以在短时间内发生变化，文化则具有巨大的惯性；制度可能先于文化而发生变化，因而和文化相脱节。
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法律首先是一种制度。它是一种理性设计，目的是通过国家对法律义务的强制实施或者人对这种强制手段的畏惧来调整人的行为。这并不难理解：想想你所接触过的法律，几乎全部都是这样。合同法的基本原则是签订合同的双方都有义务履行，否则法院将命令违约方赔偿，从而使违约无利可图；行政诉讼的目的是通过授权公民在法院挑战行政行为的合法性，迫使官员依法行政；刑法的作用更不必说了。不论其性质如何，所有这些法律都以国家对于被法院确定为违法行为的强制纠正之权力为后盾，而对这种权力实施的后果之畏惧，本身就经常足以抑制违法行为的发生。因此，霍姆斯法官（2000：6）认为法律的主要功能在于“预测”：它对潜在的违法者施加违法成本，并让他自己决定从违法行为所获得的利益是否值得他“铤而走险”。固然，法律还表达了一种理念或信仰，但它首先是一种理性机制，通过规定义务以及对违反义务的惩罚，使人规避一些普遍认为对社会有害的行为。
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但孟子早已指出，“徒法不足以自行”：作为人所制定的规则或规范，法律本身并没有实施自己的力量；要真正成为有效的制度，法律规则必须依靠法治文化。这是显然的，因为如果纯粹基于功利计算，那么每个人都可能认为违法因种种原因而是一件有利可图的事情——譬如执法不力，因而被查获的可能性很小，尽管这种看法实际上可能是一种错误。人的理性能力是有限的，且在这方面人各不同；即使对于善于算计的人来说，功利计算取决于许许多多不能准确预见的未来因素——如违法行为被发现并受到惩罚的可能性。这样，法治的命运就取决于社会上每个人的计算，因而变得极为不确定。更重要的是，许多政治层面的规则和个人的利益并不直接相关。尼克松指使下属对政治反对派的集会进行窃听，克林顿在法庭上作伪证——这和一个普通美国老百姓的日常生活相关吗？慈禧太后镇压维新派、袁世凯恢复帝制、曹锟贿选——这些和一个普通中国老百姓的日常生活相关吗？即使相关，关系也是极为遥远和微弱的。你不会仅因为这些事件和自己的切身利益而去表达自己的观点，你这么做是确信这些人对权力的滥用无疑是“错误”的！你的习惯思维告诉你，这些行为是不可容忍的，因而你必须通过某种方式表达你的看法和情绪。这就是政治文化在你身上产生的自然反应。法治文化告诉每一个公民，法律是必须要遵守的，尽管它此时此刻未见得对你个人“有利”，你甚至不一定认为某项特定的法律是公正或对社会有利的，但这都没有关系；不论特定法律本身如何，任何人违法都是不可原谅的错误——就这么简单。没有法治文化的支持，在一个“上下交征利”的狭义理性社会，你会发现法治的实现是何其困难！
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没有法治文化的支持，法治的实现极为困难。
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文化对制度的作用还体现在下列方面。政治制度的直接参与者与实践者只是局限于少数精英；你我普通人不太可能是参与弹劾美国总统的参议员或选举某个曹锟做总统的议员。政治精英们本身是分裂的，并不断为了争夺权力而进行角逐；有些精英严格利用现存的制度规则——可能是因为他们的信仰，但更可能是这样做对他们更有利，有些精英则不得不“铤而走险”，利用制度所不允许的手段——譬如窃听、迫害甚至政变——来达到自己的目的。如果制度已经成为文化的一部分，且文化能够对制度的运作直接产生作用，那么文化的作用是迫使所有精英都在制度所设定的规则范围内玩弄“权力游戏”；任何违反基本“游戏规则”的政治行为都将受到社会惩罚，不论是通过舆论、罢免还是选举淘汰机制。因此，当尼克松仍坚持不向法院交出录音磁带时，大量电报每天雪片般飞入国会，要求立即弹劾总统。由于国会议员本身是由选民直接选举产生的，不论议员本人是否同情总统，他即使出于自身利益的考虑也要“表现积极一点”。对于那些本来就反对尼克松的政客们，大众选民的情绪更是难得的资源，使他们利用宪法规则就足以“扳倒”总统。对比之下，慈禧镇压维新运动、曹锟贿选、袁世凯的倒行逆施是否引起过中国公民的普遍反应呢？对于那时大多数“生活在水深火热之中”的中国人来说，明天锅里的米饭恐怕是更现实的考虑。宪政文化的缺失使提倡新制度的中国政治精英失去了最强大的社会支持，并使政治斗争的结果完全取决于宫廷力量乃至简单的军事力量之对比。
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宪政文化使提倡改革的政治精英获得最强大的社会支持，并使政治斗争的结果取决于社会力量的对比。
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如此说来，在制度和文化的“两条腿”之间，文化应该先行一步。要实现宪政，首先应该在公民中间传播宪政文化。这当然是不会错的。但既然是“两条腿”走路，一条腿就不可能走得太远。文化固然是制度的社会心理基础，但文化本身并不是单靠灌输就能形成的，而是在制度的实践中逐步产生并确立的。如上所述，文化代表着一种“非理性”机制，使人不加功利算计就作出反应；但人毕竟在本质上是理性的，因而文化必须具备理性的基础——至少在长期社会实践中，它必须使多数人相信它对于维护他们的利益是有利的；如果一种文化最后被怀疑对社会的不利后果负责，那么这种文化就已经面临着“生存危机”，人们就会开始对文化进行反思与改良——如果不是全盘抛弃。反之，要形成一种文化，你必须使人看到它所可能带来的“实惠”（不见得只是经济实惠），且只有在满足了实际需要之后，人们才会进入更为超越的层次。制度的实践即使不能保证这些实惠，也至少使之成为可能并给人们带来希望；真正落实一件事情，要比宣传一万句更有效。实践和理念、制度和文化实在是“两条腿”的互动，不是简单的谁先谁后或谁决定谁的问题。
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制度和文化之间必须“两条腿走路”，文化的确立得益于制度的实践。
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因此，文化与制度的变革是一门复杂的艺术——如果不可能成为“科学”的话。在这里，任何决定论模式都几乎注定要“栽跟头”。它们必须齐头并进，而在某个特定的阶段必须先走哪一步，完全取决于特定的“国情”和改革者的智慧。这段评论的目的是要说明，宪政制度的建立并不简单是上层改革某项制度的问题；最根本的，它离不开一种宪政文化，也就是对基本宪法准则的普遍认同，而文化的建立当然也离不开制度的实践。宪政制度的确立以相应的大众文化为社会前提，而宪政文化的建立则以制度的实践为开端；上层必须容许并主动推进制度改革，下层则应在参与制度实践的过程中逐步确立和新制度相适应的社会意识，并形成独立的政治诉求和成熟的政治技能。只有这样，宪政制度与文化的演进才能进入良性循环。
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宪政制度的确立以相应的大众文化为社会前提，而宪政文化的建立则以制度的实践为开端；上层应容许并主动推进制度改革，下层则在参与制度实践的过程中逐步形成宪政意识。
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三、国民政府时期（1928—1948）
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1924年，孙中山采纳苏联顾问的建议，在广州完成了国民党改组，次年病逝。孙中山的宪政思想是三民主义与五权分立，并主要体现于1923年的“革命方略”和1924年的《国民政府建国大纲》。在实现宪政之前，孙中山认为中国首先要经过军政与训政阶段。军政（“军法之治”）是为了革命政府用“兵力扫除国内之障碍”，并通过宣传以转变人心。任何一省完成军政之后，即应进入训政。训政（“约法之治”）的基本方法是分县自治，也就是以县为单位施行民生主义和民权主义，包括选举、创制、复决与罢免权利。任何县的人民在对这四种权利经过适当训练之后，即成为完全自治的县；任何省内的所有县均已完成自治，则该省便完成了训政并进入“宪政开始时期”，中央即应允许该省国民代表选举省长。按照原来的设想，军政阶段为期三年，训政阶段为期六年，但后来发现在规定期限内不能完全实现宪政条件。根据《建国大纲》第22、23条规定，如果全国半数省份完成了地方自治，那么国民政府即应“还政于民”，召集国民大会，以决定并颁布立法院所议定的宪法草案，进入“宪法之治”的宪政阶段。
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孙中山主张实现宪政的三阶段。
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1925年，广州政府改组为国民政府，通过了《国民政府组织法》，采取委员会制。国民政府实行了中国最早的“党治”。组织法第1条规定：“国民政府受中国国民党之指挥及监督，掌理全国政务。”组织法一开始采用“一权主义”，不但没有规定国民政府的权限，而且在形式上是一个集立法、执法和司法于一身的综合体。虽然以后的修改使之具有“五权宪法”的雏形，但政府实际上由党产生，并随时受党的指挥与监督。政府体现党的意志，并实施党的权力。往往是先有党的决议或命令，然后再照搬到政府的公文法令中。北伐以后，尽管政府组织法屡经修正，但“党治”原则在这一时期的立宪过程中始终保持不变。国民党右翼领袖胡汉民主张，在整个训政期间，“不但是党外无党，并且是党外无政，政外无党”，实行严格的一党专制；“一切权力皆由党集中，由党发施。政府由党负其保姆之责，故由党领导，由党拥护。……唯有党能代表全国人民负建国之大任，亦唯有党能领导全国人民向三民主义实现之目标而前进。”（引自张国福，1991：263）历史事实证明，对外实行一党专制的结果必然是在党内形成蒋介石集党、政、军大权于一身的个人专制，党治为人治准备了必要的政治条件。
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国民党改组后开始实行党治。
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评注 “党治”机构——中央执行委员会
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“中央执行委员会”是国民党的一个重要权力机构，也是国民党实行“党治”的主要机制。它建立于国共第一次合作时期，是孙中山采纳苏联顾问意见后改组国民党的产物。根据1924年的《中国国民党总章》，国民党的最高权力机关是“全国代表大会”，负责修改国民党政纲、章程及其他重要事宜，由各地方选派代表组成。中央执行委员会是全国代表大会闭会期间的执行机构，由全国代表大会选举产生。中执委规定全国代表大会的组织法与选举法，代表国民党对外关系，支配党费与财政，组织国民党中央机关各部，组织并指挥各地方党部。
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“中央执行委员会”是国民党实行“党治”的重要权力机构。
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中执委互选常委九人，组成常务委员会，在中执委全体会议闭会期间执行职务。中执委常委会又下设一处八部：秘书处、组织部、宣传部、青年部、工人部、农民部、妇女部、外事部、商业部。这些机构组成中央党部，处理各部门具体事务。为了领导革命，中执委还决定在其内部成立“中央政治会议”（后改为“中央政治委员会”），其下又设常委三人，决定并执行政策方针，指导、监督国民政府，并对中执委负责。中央政治会议是国民党和国民政府的“连锁机关”，是党控制政府的工具。
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1925年，国民党决定在广东成立国民政府。孙中山模仿苏俄模式，提倡“党治”，“以党建国，待国治好，再去治他。”（引自张国福，1991：244）国民党自认为代表了全国革命人民的利益，实行国共合作、建立统一战线，因而可以凌驾于国家和政府之上。6月，中执委通过了《关于政府改组议决案》，规定了国民政府的组织原则与结构。根据该议案，中央政治会议起草了《国民政府组织法》草案，并于7月1日获得中执委批准与施行。按照1927年国民党左派对组织法的修正，国民党中执委任命国民政府委员、常务委员，组成国民政府，掌管全国政务。这是中国历史上最早的“党治”。虽然政府组织法以后屡经修正，甚至发生了从一权政府到五权政府的显著变化，国民政府主席也被禁止兼职或行使实质性权力，其个人独裁地位因而受到很大削弱，但党治的实质一直保持不变。事实上，1931年以后，国民党内部各派的权力分配更为均衡，而中执委及中央政治会议对政府的控制却更为直接与集中。
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国民党自认为代表了全国革命人民的利益，因而可以凌驾于国家和政府之上。
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