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宪法学导论：原理与应用（第三版） [:1702804387]
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三、联邦制下的中央与地方关系
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如上所述，联邦制具有两套独立的政府制度和法律制度。联邦和各州都有自己的宪法及其所规定的政府组织，联邦和各州之间的关系基本上是纯粹的法律关系。联邦一般无权命令各州执行某项任务，各州也不能阻碍联邦的运行；如果联邦措施和各州措施发生冲突——例如联邦银行在各州运行，而州立法要求对其征税，那么最后将归结于授权这些措施的法律之间的冲突，而法律冲突的解决将取决于联邦宪法对中央与地方权力的界定——或更准确地说，法院对宪法界定的司法解释。因此，英国法学家戴西曾精辟指出，联邦制是和政府法治分不开的。（Dicey，1915：100，103；参见本书第一章）
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联邦制使中央和地方关系法律化。
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但在法律的执行方面，英美和欧洲大陆的联邦模式又存在不同之处。这主要表现在以美国为代表的英美模式（包括加拿大与澳大利亚，但不包括英国）基于民主责任制理论，联邦和各州职能几乎完全独立，而以德国为代表的大陆模式则存在着一定程度的分工：联邦更侧重于负责立法，而各州则负责执行联邦法律。
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但在执法过程中，欧洲大陆的联邦国家依赖地方政府，在美国则在原则上完全独立。
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图4.3 联邦制和单一制的权力结构关系
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在单一制下，地方最高长官（如省长）一般由更高一级的机构（如全国人大）任命产生，其权力关系见图4.1。在联邦制下，中央和地方政府在人事关系上完全独立，各自在宪法授权的范围内独立行使职权。因此，中央不可能依靠人事控制来命令地方政府来贯彻国家政策，而只有通过在宪法授权的范围内制定法律来调控全国性事务。在民主国家里，这表现为联邦和地方政府官员具有不同的选民基础，各级官员由他们必须对其负责的相应选民产生。
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（一）英美模式
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在以美国为代表的英美模式中，联邦和各州具有自己的执法系统，独立执行本政府制定的法律。联邦要在全国范围内实施《环境保护法》，那么它就得成立环境保护局，并在各地设立分部以执行这项法律。联邦不得把执法任务强行摊派到各州政府头上。这一处理方式的理论依据是民主责任制原则，在上述“美国银行案”中已获得充分阐述。
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马歇尔法官的意见具有如下重要含义。第一，政府权力和义务必须平衡。州政府的立法官员对本州人民制定法律并实行统治；反过来，他们受制于本州人民的周期性选举，从而对选民们负责。州的立法行为必须合理，而其合理性来自于议员对选民的责任；缺乏选民的民主控制，州政府官员就可能通过任何专制或任意的法律。第二，在民主责任制的政府系统中，公民的权利和义务也是平衡的，因为是他们最终对统治自己的法律负责。这是民主“自治”的基本特点。如果选民们期望政府促进社会公益，那就必须舍得交税；选民交多少税，政府做多少“好事”；选民不指望政府做太多“好事”，就可以少纳税。纳税义务和对福利的期望相平衡，而这个平衡最终是由选民们自己决定的。
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美国理论是，权利和义务必须对应同样主体，联邦和各州必须在各自职能范围内行使职权。
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最后，联邦政府和联邦选民之间也存在着对应的权力、权利与义务之间的平衡关系，但联邦和各州之间则不存在相应的平衡关系。联邦政府是由全体联邦人民选举出来的，特定州的人民参与但并不能决定联邦立法官员的选择；在普遍意义上，联邦人民也不参与特定州的选举。因此，特定州的人民及其所选举的政府不能决定联邦政策，联邦政府也不能决定特定州的政策；否则，就必然打破了民主责任制所建立的平衡。譬如假如允许联邦政府命令州政府实施联邦立法，而州政府及其选民并不愿意，那么就没有什么力量能控制联邦立法的合理性，因为州的选民并不能通过选举压力而改变他们认为不合理的联邦立法。反过来，州政府也不能对联邦措施设置障碍，因为联邦措施是为了整个联邦的普遍利益，而这是特定州的人民或官员都没有权力决定的。
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联邦不得强令各州履行联邦职能，否则将打破民主责任制所建立的平衡体系。
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总之，各州不能阻碍联邦，联邦也不能命令各州。对于后者，美国历史上也发生过好几起案例。总的原则是，联邦政府不能强迫各州实施联邦立法，但可以通过“物质刺激”等方式引导各州贯彻联邦政策。最常见的方式是联邦立法规定，如果一州主动落实联邦立法，那么它就可以获得一定的联邦经费资助。例如美国各州都规定，只有一定年龄以上的人才能在商店买酒，否则要追究卖酒者的法律责任，但各州规定的最低年龄并不一致。为了统一各州规定并鼓励各州提高“酒龄”标准，联邦可以规定统一的21岁低限，且任何愿意实施联邦“酒龄”的州都可以获得建造高速公路基金。这项措施被最高法院判决合宪。[71]
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联邦可以通过“物质刺激”引导各州贯彻联邦政策。
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案例 “纽约州诉合众国”[72]
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在1979年，美国只有三个州处理低放射性核废料：内华达、华盛顿和南卡罗来纳。全国所有的核废料都必须送往三州处理。在前两个州先后宣布关闭处理设施之后，南卡也命令把允许进入该州的核废料减半。为了对付全国危机，国会于1980年制订了《低放射性废料政策法》，要求各州为处理州内产生的核废料负责。国会授权各州之间形成区域同盟，并把处理设施的使用限于成员州所产生的核废料。到1985年，全国仅形成三个同盟。在1985年的修正案中，国会为各州响应联邦提议的调控机制，提供了三种“物质鼓励”。第一种是“金钱鼓励”：在限期内服从联邦提议的州，将得到部分联邦资助。第二种是“渠道鼓励”：国会授权同盟对那些不在限期内形成同盟的州，逐渐增加其处理费用，并可最终拒绝处理这些州的核废料。最后一种是“获得所有权”：如果一州不能及时处理州内产生的核废料，那么在其产生者或占有者的请求下，该州必须获得核废料的所有权和占有权，并对由此造成的所有损害负责。纽约州产生大量低放射性核废料，但未参与区域同盟。它在法院挑战联邦物质鼓励的合宪性。在1992年的“纽约州诉合众国”一案中，联邦最高法院判决第一种与第二种鼓励合宪，但国会的第三种规定构成了强制，因而违宪无效。最高法院的第一位女法官奥康娜（J.O’Conner），全面分析与总结了美国联邦主义的传统和现代特征。沿着马歇尔法官的思路，她强调指出：
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如果一州的居民认为联邦政策不符合地方利益，他们可以选择拒绝联邦资助。如果该州居民要求他们的政府，把注意力和资源投入不同于国会认为重要的问题，那么他们可以选择联邦政府——而非本州——来承担联邦指令调控的项目，并在州法未被优占的程度上，他们可以继续补充那个项目。当国会鼓励——而非强制——各州调控时，各州政府对地方选民的选择仍然保持敏感；各州官员对其人民仍然保持可靠。相反，一旦联邦政府迫使各州去调控，联邦和各州的可靠性就同时削弱。譬如，如果纽约州的公民并不认为处理放射性废料符合他们的最佳利益，那么他们可以选举那些分享这一观点的官员。如果这种观点和全国选民的观点相左，那么它总是可在‘联邦最高条款’下受到优占；在这种情况下，是联邦政府在大庭广众下作出决定，并当决定结果有害或不得人心时，是联邦官员将承担后果。但当联邦政府指示各州去调控时，各州官员就可能成为承担公共责备的替罪羊，而制订调控项目的联邦官员，却可能被隔绝于选民对其决定的作用。因此，对于那些未被联邦调控优占的事务，当各州获选官员因联邦强制而不能根据地方选民观点来调控时，其可靠性就受到削弱。
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如果联邦只是鼓励各州调控，各州政府仍然可以自由选择并对地方选民负责；如果联邦直接调控，那么联邦政府将对全体联邦选民负责。
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（二）欧洲大陆模式
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欧洲大陆似乎并没有接受马歇尔法官所发展的美国观点。因此，地方执行中央立法被认为是一件正常的事情。联邦德国是一个典型的例子。尽管《基本法》对联邦和各州的立法权限作了详细规定，它仍然不能避免现代政府本能的中央化倾向。联邦政府在立法上占主导地位，各州政府则在执法上发挥主要作用。《基本法》第83条规定了各州政府的执法权能：“除非本《基本法》另行规定或允许，各州应执行关系到其自身事务的联邦法律”。对于这些事务，第84条允许“（1）如果各州对自身事务执行联邦法律，那么除非经由参议院同意的法律另行规定，各州即可建立有关权力机构并调控行政程序。”但是以后的章节为联邦内阁对地方政府的直接干预提供了可能性：