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思考 你认为单一成员地区代表制还是比例代表制更能增加选民参与的动机？选举制度的不同是否也造成了美国与欧洲参与率的差别？
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（三）政党与宪法
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和其他西方国家一样，美国的政党也不是“国家机构”。当然，国家官员总是有“党性”的——譬如布什总统是共和党人，第二位女大法官金斯伯格则是民主党人。但这并不表明宪法本身具有任何党性。宪法创立一系列国家机构及其附带的职位，而不论什么党的人占据这些职位。政党则通过组织竞选，负责把本党的人输送到政府的不同职位上去。在美国，一旦完成选举，政党的任务即暂告结束——直到下次选举开始。被选上的政府官员自行运作；他们可能制定和本党倾向保持一致的政策，但这更多的是因为他们所代表的就是本党选民的利益，而并非直接来自党部的命令。党存在于宪法和政府之外；它的职能在于帮助本党候选人赢得选举、产生政府，但并不代替政府运作，也不对政府行为负责。说得更极端一点，它是介于公共与私人之间的社会组织。
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政党是介于公共与私人之间的社会组织，其任务是把本党候选人输送到政府职位。
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这就产生一个问题：如果政党被认为是政府之外的民间组织，那么它也和普通私人一样不能直接承担宪法义务。回到本书第一章，宪法的一个特征是其公法性和授权性，仅对那些被认为属于国家的公共机构施加责任，对普通公民或一般的社会组织则纯粹赋予权利。这样，政党就可以公然以侵犯公民宪法权利的形式组织竞选，而不受法律追究。私人可以进行种族歧视——例如拒绝雇佣少数民族的人或为他们提供服务，而不受宪法的追究（联邦或各州政府的立法仍可以惩罚这种行为），政党在竞选过程中能否进行种族歧视？宪法第十五修正案禁止联邦和州政府基于种族而歧视公民的选举权，但它是否能适用于政党行为？美国对这个问题曾产生争议。最后，联邦最高法院还是通过迂回的方式承认了政党的公共性质。虽然政党不是正式的国家机构，政党的行为必须符合宪法。
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宪法义务在原则上只适用于正式国家机构，但美国最高法院仍然要求政党行为符合宪法。
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对于政治选举，美国的种族歧视原来非常普遍。一开始，某些州公然以法律形式禁止黑人参与州政府的初选。由于这类行为是国家机构所为，显然构成了“州政府行为”（state action），因而最高法院毫无困难地判决它们侵犯了宪法第十五修正案所保障的选举权。如果州政府没有主动进行立法干预，而是放任本州的政党从事歧视行为，那么州政府是否因“不作为”——没有制定立法去禁止这类行为——而被判决违宪？在一般情况下，立法机构不会因其不作为而被判决违宪，否则司法机构的权力就没有界限了；但在选举这个重要领域内，最高法院认为，如果州政府对政党选举活动提供了详细的规则，但唯独不禁止种族歧视，那么这类有意“不作为”的规则仍可能构成“州政府行为”并违宪。如果州政府完全没有进行立法干预，它仍然可能被认为把政府权力委托给政党，并由于在其管辖范围内允许政党实施宪法所禁止的种族歧视而违宪。
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最高法院认为州议会有积极义务制定有关法律，防止政党在竞选过程中进行种族歧视。
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案例 党禁初选案——政党是不是“国家机构”？
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在1944年的“党禁初选第一案”中，[154]德克萨斯州民主党通过决议，禁止有色人种成为民主党员，来参与国会、州长及其他官员的选举。由于德州对政党选举提供了详细的规则，但未能禁止种族歧视，这类规则被判决违宪。最高法院指出：
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合众国是宪政民主国家；其组织法授予所有公民参与官员选举的权利，不受任何州基于种族的限制。这项被授予人民的选择机会，不能因各州允许私人组织在选举中实行种族歧视而遭到废弃。如果宪法权利可被如此间接地剥夺，那么它们就失去了实际价值。
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州政府不能通过允许民间组织在选举过程中进行种族歧视，来间接侵犯平等保护。
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在1953年的“党禁初选第二案”中，[155]主要由私人控制的德州县级组织——“坚鸟党团”（Jaybird Party），以种族歧视的方式操纵民主党的地方初选过程。该组织全由白人组成，其初选所决定的地方人选一直在州的初选竞争中获胜。最高法院指出，如果一州允许政党去做政府自己所不能做的事情，“那就无异于允许明目张胆地滥用这些程序，去挫败第十五修正案的目的。使用县级操纵的初选来认可违宪选举的结果，仅使侵权复杂化而已。如一州通过这类伎俩，在其境内允许使用任何机制来产生违宪选举的等价物，那就违反了第十五修正案。”虽然初选不是最终的选举，但它是选举过程的一部分，因而歧视行为仍然违宪。
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州政府也不能允许政党在初选过程中实施种族歧视。
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因此，虽然政党在美国不算“国家机构”，但由于地方立法机构被要求对政党的选举活动进行调控，以禁止政党在选举过程中的任何种族歧视行为。因此，政党歧视或者违反州法的平等条款，或者如果州法未能禁止歧视，州法本身将被判决违宪而必须作出修正，以禁止这类歧视行为。
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二、欧洲——以联邦德国为例
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在欧洲联盟的范围内，关于政党的宪法案例数德国最为丰富。法国宪法虽然也对政党的作用作了有关规定，但远不如德国《基本法》详细，且宪政院对政党问题的决定也极为有限。欧洲联盟的民主过程则受到目前体制的极大限制，其中主要的权力机构——理事会和执委会——皆由成员国政府委派，而非由选民选举。由各成员国选民直选产生的只有欧洲议会，而该机构相当于一个政治协商会议，其立法权力极为有限。因此，讨论整个欧洲层面上的选举与政党作用意义不大。由于这些原因，我们把焦点集中在联邦德国，只是在适当的地方和法国进行比较。
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德国《基本法》的主要目的是防止政党重蹈纳粹专制的悲剧，因而对政党进行了详细规定。
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美国宪法建立在大众政党兴起之前，因而宪法没有对政党作出规定。德国《基本法》则相反。它不但是极为现代的产物，而且有了纳粹的“前车之鉴”，它的一个主要目的就是为了防止德国重蹈政党专制的悲剧。为了保障《基本法》所建立的宪政秩序，第18条特别对个人权利规定了限制：“如果为了抵抗自由民主的基本秩序，任何人滥用表达见解的自由……，那么他将丧失这些基本自由。联邦宪政法院应决定这些权利之丧失及其程度。”同时，《基本法》对政党作出了详细的规定。第21条第1款规定：“政党应参与形成人民的政治意愿；它们可被自由建立。其内部结构应符合民主原则。它们对财源、资产和资金使用负有公共责任。”为了防止政党权力的滥用，第2款对政党性质规定了和第18条类似的限制。为了保证政党体制的顺利运行，第93条还授权联邦宪政法院审查政党启动的“组织争议”（Organstreit），以防止联邦或各州政府采取有损政党体制完整的立法或行政措施。
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评注 “政党国体”——德国政党的宪法地位
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政党是不是一个国家机构？这个问题在德国也有争议。传统的观点和美国一样，但现在似乎更倾向政党仍然是一个准国家机构。考玛斯教授指出：
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一种看法认为政党是国家的准官方机构。政党具备这项特征，是因为它们在现代大众民主中发挥至关重要的作用。它们是国家权力和政治代表的主要引擎，并以这种权能去形成与回应‘人民的政治意愿’。对于理想的政党国体，政党不仅必须具有竞争力，而且必须是统一、活跃并具备纲领的公民组织，能够教育选民并代表他们的利益……与之相对立的看法，则更接近德国对政党的传统观点。尽管接受政党是现代民主的必要机构，并且第21条创立了政党国体，这个观点并不假设政党和国家之间有任何联系。按照这种解释，政党是扎根于社会的自发组织，而非国家的一部分。它们可以帮助形成人民的政治意愿，但并不代表国家意愿。国家是奉献于公共利益的独立实体，但公共利益之表达或实施，并不取决于政党。（Kommers，1989：210—211）
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德国对政党的国家性质曾有过两种不同观点。
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