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在美国的警察局长们看来，我们的社会共同体所面对的毒品问题，今天比20世纪90年代中期更加严峻。他们相信，毒品犯罪现在远比财产犯罪、暴力犯罪、家庭暴力甚至恐怖主义的威胁更加严重。尽管十多年来一直优先对付毒品犯罪，但高层警官们却说进展很小。绝大多数的警察局长说，在减少毒品问题上，法律实施是不成功的，而大多数人也都不相信过去十年有什么大的改观。大多数警察局长呼吁，改革国家对毒品犯罪和毒品滥用的处理方式。无论大城市还是小城缜的警察局长，都是这样看问题的。他们支持一种平衡的解决毒品难题的方法，希望将法律实施与公众健康、毒品预防和治疗相结合，特别是对非暴力的瘾君子要有一些禁闭以外的方案。警察局长们说，与社会共同体中的其他问题比起来，要对付毒品和毒瘾，他们需要更多的资源。[276]
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3.1982年至1991年，最高法院听审了30个涉及第四修正案的毒品案件，其中27个最高法院维护了警察的行动，推翻了下级法院不利于警察的裁定。注意一下“布斯迪克案”分歧意见中引用的下级法院的意见。最有意义的事实是，上级法院在这类案件中，比更接近实际法律实施的下级法院更乐于赞同警察的工作技巧。
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第六节 州际旅行：对要求出示身份证和其他运输安全规则的宪法性质疑
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托德·塔特尔曼[277]
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简述
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自2001年9月11日恐怖主义袭击后，在我国运输工具和设施的内部和周边，各种安全措施急剧增加了，而空中运输安全措施的增加尤为引人注目。联邦新的制定法和政府部门法规已经在执行和落实，而它们的目的是确保乘客、设施和全国运输系统工作人员的平安与安全。然而，并非所有这些安全措施都是公开披露的。事实上，根据制定法授权，运输安全局（TSA）已经公布了一系列有关交通安全的规章，其中绝大部分信息，包括规则、命令和指令，都被列为“敏感安全信息”（SSI）,因而挡开了公众视线。比如，法规要求所有的乘客在进入飞机场或者登上飞机、公共汽车或火车之前出示带有照片的身份证，这样的法规也被列为“敏感安全信息”，因而也就不必向公众披露。不仅如此，用来制造、维持和要求航空公司将乘客与政府提供的“监视名单”和“禁飞名单”进行比对，而这些名单的标准显然也是不公开的。
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近来有报道说，至少两名国会议员因与这些名单上出现的名字相似而被延迟了飞行。还有一名加利福尼亚居民已经起诉政府，声称这些法律的秘密性质，违背了第五修正案的正当程序条款所确立的权利和宪法保护的旅行权利以及第一修正案。虽然还不清楚法院会做何种裁定，但是，这一法律诉讼提出的宪法问题，不仅事关联邦政府在公民国内旅行自由问题上制定法规的权限，而且事关政府能否将这些法规置于公民的监督之外。这些报道检视了飞行安全措施的法律基础，包括有关“敏感安全信息”的法规，并且分析了据以质疑这些措施的宪法条款……
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背景
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自20世纪60年代早期，联邦政府已经将参与威胁或危及运输安全与平安的行为规定为非法。2001年9月11日前，许多这样的限制性规定主要是关于飞行安全的。比如，国会将“使用或者威胁使用强制、暴力劫持或控制飞机”规定为犯罪。不仅如此，在登机或试图登机时，身上或物品中有隐藏的武器、弹药或其他爆炸装置者，很久以前就已被规定为违法行为。更近期的安全措施包括，保护飞行机组人员在履行职务时不受身体袭击和威胁性行为的干扰。
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为了防患于未然，国会授权运输安全部副部长（Under Secretary of Transportation for Security），可以使用仪器检查乘客及其物品，以确保飞行安全，并且，如果“不同意人身搜查或检查……以确定是否非法携带危险的武器、爆炸物或其他毁灭性物质”，则允许航空公司拒绝承运任何人及其物品。当前，运输安全局受权评估“当前和潜在的对国内空中运输系统的威胁”，它有权“为了不断分析和监控对该系统的安全威胁，而决定并采取最有效的措施”。
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《航空和运输安全法》（Aviation and Transportation Security Act）要求，机场必须“设立一种安全方案……足以确保乘客安全”，并且要求将该方案提交运输安全局审阅。另外要求运输安全局必须确保联邦各部门“分享……可能对运输或国家安全构成威胁者的身份数据”，“将这些人的身份通知……机场或航空安全官员，”并且，“设立政策和程序，要求航空公司防止这样的人登机，或者对其采取其他适当措施。”这些要求，通过一系列的“安全指令”来加以落实，这些指令据说包括一份名单，被列人名单者，或者被禁止登机，或者被要求在登机前接受额外的检查。然而，这些指令似乎不向公众披露，因为除了极少数情况，联邦法禁止泄露“敏感安全信息”。
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规定“敏感安全信息”的法律，可以追溯到1974年的《空中运输安全法》（Air Transportation Security Act），它将运输安全事项授权给运输部（DOT）的各个部门，还特别授权联邦航空局（FAA）制定法规，
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禁止泄露在研究和开发活动中获得的任何信息……若局长认为，泄露这类信息（A）将构成对个人隐私的无证侵犯；（B）将揭示来自他人的交易秘密、特权、商业隐私或者金融信息；或者（C）将损害空中运输中旅客的人身安全。
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联邦航空局为落实这项受权，颁布了一系列法规，这些法规设定了一个被称为“敏感安全信息”的范畴。1997年，运输部给“敏感安全信息”下的定义是：“在安全行动或者研究和开发活动中获得的记录和信息。”在这一定义中，包括机场和飞行器的安全方案，也包括一些事关飞行安全措施的特殊细节。与这一受权相吻合，联邦飞行局将“敏感安全信息”法规的适用限于机场、飞机和其他与空中运输有关的设施和人员。
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2001年9月11日袭击以后，国会制定了《航空和运输安全法》（ATSA）。该法除了制定新的安全规章以外，还在运输部中成立运输安全局，并且将飞行安全的责任转给了运输安全部副部长。在转给副部长的法定权威中，有一项是保护某些对飞行安全至关重要的信息，或者称为“敏感安全信息”。除了将“敏感安全信息”转给运输安全局以外，《航空和运输安全法》还扩大了“敏感安全信息”的权威性，去掉了空中运输的特殊参考。这种制定法上的变化，似乎是允许运输安全局保护所有与跨州旅行工具有关的“敏感安全信息”，包括飞机、公共汽车、火车和船只。
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然而，运输安全局及其法律权威，并不限于运输部以内。2002年的《国土安全法》（Homeland Security Act）将运输安全局及其归纳“敏感安全信息”的权威，一并转给了新近成立的国土安全部（DHS）。2002年的《国土安全法》为运输安全局提供了下列权威：
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制定法规，以禁止泄露在落实《航空和运输安全法》授权的安全措施过程中获得或生成的信息，或者依第449条之规定，如果运输安全部副部长决定认为，泄露该类信息将（A）是对个人隐私的无证侵犯；（B）揭示交易秘密、特权、商业隐私或者金融信息；或者（C）损害运输安全。
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此外，2002年的《国土安全法》修正了现存的运输部有关“敏感安全信息”方面的权威，使之与运输安全局的权威相一致。两个制定法的唯一区别是在（C）部分，也就是规定运输部有权禁止泄露“损害运输安全”的信息。由于不再提“人”或“乘客”，国会显然扩大了“敏感安全信息”的权威范围。作为一种结果，现在似乎有权被归纳为“敏感安全信息”者囊括了所有与运输有关的活动，包括空中和海上的货物运输，卡车和火车的运输，以及管道输送。
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国土安全部最初发布的法规，只是简单地将大部分航空安全法规，包括“敏感安全信息”，从联邦航空局转给运输安全局。然而，2004年5月18日，运输安全局和运输部联合发布了修订的“敏感安全信息”法规，以适应新近扩展的制定法权威。这些修订的法规采纳了《国土安全法》在定义“敏感安全信息”时的用语。再者，这些新法规一并收人了以前的“敏感安全信息”条款，包括16个范畴的构成“敏感安全信息的”信息和记录。在这些范畴中，有安全方案及附带计划、安全指令、安全措施、安检信息，以及一个总括性的“其他信息”范畴。
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自2001年起，运输安全局“敏感安全信息”法规的落实和使用，引发了一系列的争论。其中，有两个联邦犯罪指控被主动撤回了，因为害怕一旦进入司法程序，引发指控的运输安全局的行李检查，可能导致法官要求其公开“敏感安全信息”。不仅如此，拟议中的计算机辅助预检系统（Computer Assisted PreScreening System），简称 CAPPS II，也一直是争论的话题。
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对运输安全局运输安全法规的宪法性质疑
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近来，加利福尼亚州居民吉尔莫起诉美利坚合众国，质疑运输安全局的一系列安全程序，比如，要求登机前出示身份证，政府手中的“监视名单”和“禁飞名单”，对CAPPS II的落实或者其他相似的乘客安检方案。这一诉讼的基点是，这些安全措施的存在及其对“敏感安全信息”的归类，违反了第五修正案的正当程序条款，因为它们实际上是“秘密法”，公民不能据此在法庭上进行有效诉讼。[278]不仅如此，吉尔莫还诉称，要求乘客出示身份证的法规，违反了州际旅行的宪法权利，以及第一修正案中有关结社自由和向政府请愿自由的条款。“吉尔莫案”目前处于美国第九巡回上诉法院审理过程中。[279]
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（一）第五修正案的正当程序
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在“吉尔莫案”中，原告声称，因为运输安全局已经将其安全法规归类为“敏感安全信息”，不予公布，因此违反了第五修正案规定的正当程序。
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第五修正案的相关部分说：“未经法律的正当程序，任何人都不得被剥夺生命、人身自由或者财产……”政府方面有义务将法律公之于众，最高法院一向认为，正当程序观念的内在要求，就是告知和公布法律。即使是行政法规、指令和命令，也要求公布，而议会一般是通过制定法的形式来完成这种公布的。然而，如上所述，就包含“敏感安全信息”的法规和指令而言，议会在一般性的公布要求之外规定了一个例外。
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