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政治中设定议程的能力长久以来就被视为一种强大的能力。将某些议题摆上台面而将其他议题排除在外，这将影响随后博弈中的政策选择。“公共政策的模式……不仅是由国会中投票的最终结果或者总统的提议与否决所决定，同样也决定于某些议题和提案得以出现、而其他议题则从未被认真考虑这一事实”（Kingdon 1984：2）。事实上，巴克拉克和巴拉茨（Bachrach and Baratz 1962）很早以前就认识到议程设定的力量，将把议题排除于议程之外的能力称作“权力的第二张面孔”。甚至更早，沙特施奈德（Schattschneider 1960：68）就将其视为“超级权力工具”。
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议程设定通常是指被提出加以考虑的主题或议题的清单，在我们的研究中是国际合作，也是指处理这些议题的不同方法。特定议题本身和提出的解决方案都包含在议程中。尽管有人（Kingdon 1984）将议程设定的这两个因素分开，但正如许多研究一样（比如Riker 1993；Baumgartner and Jones 1993），最好仍是将两者结合起来。对立法过程的影响是由确定特定议题（而不是其他议题）为政治议题以及确定处理这些问题的特定方案（而不是其他方案）的能力所决定。在本书中，既包括针对特定议题发起国际谈判，也包括在这些谈判中确定提出的方案。
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议程设定是如何将权力赋予这种能力的所有者呢？对议程的控制允许行为体能够设定辩论的内容。议程设定者界定了被提出的问题或者议题，从而将很多其他议题排除在外。行为体能够确定可行的替代方法，将它不喜欢的方案剔出，从而将自身期待的方案成为对其他行为体最有吸引力的方案。议程设定者可能会有选择性地逐项考察备选方案，这是另外一种促使其他行为体采纳议程设定者偏好政策的方法。界定问题、结构化处理该问题的方案，以及排列问题和替代方案的次序，这三种能力都使得议程设定者具有更大的权力。一项对行政机构不同权力的评估明确地表明了这一点，“底线就是当（行政机构），或者只对（其）负责的总理能够根据自己的偏好发起立法时，他们就成为了立法过程的一支主要力量”（Shugart and Carey 1992：139）。
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理性选择模型也同样揭示了议程设定者的权力（比如Romer and Rosenthal 1978，1979；Baron and Ferejohn 1989b；Ferejohn and Shipan 1990）。这类文献确定了中间选民或者国会议员期待的结果通常不会占优，相反议程设定者往往具有根据自身偏好塑造结果的权力。但是，其他行为体也并非没有影响力，它们能够制约议程设定者的自主性。第一，如果其他行为体能够修正议程设定者的提案，那么后者就不能过于偏离中间选民的立场（Baron and Ferejohn 1989b）。第二，即使没有修正权，如果其他行为体具有批准权，那么议程设定者的提案可能被否决并被迫返回现状。这个复原点（reversion point）——没有协定的结果——限制了中间选民或者议院准备妥协的程度。他能被议程设定者可能限制的最远点就是与复原点所带来的效用相等的点。如果提案距中间选民或者议员的期待点比离复原点更远，那么他将理性地拒绝提案。这个议程设定者与批准的博弈是第三章模型的基础。
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行政和立法机构，谁更倾向于掌握议程设定权力呢？在民主制中，议会制倾向于将议程设定权分配给总理。“在超过50%的国家中，政府提出超过90%的法案”（Tsebelis 1995：304）。通常行政机构或者国会中的多数党根据政党纲领提出法案。但是一些议会制国家确实将议程设定权交给立法机构。比如在意大利，“（国会）两院控制了自己的时间表和议程，可以几乎无限制地修正政府提案。这为资深议员和政党领袖提供了相当大的空间提出自己的法案”（Furlong 1990：62）。在总统制中，提议权差异很大（Shugart and Carey 1992：139—140，155）。通常国会提议，但是有时在特定议题上，行政机构具有排他的提议权。
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本书最关心的是，即使在总统制国家，外交政策领域往往是行政机构主导议程设定的领域。处理同外国的关系以及因此所需的专业知识都在行政机构内，因此总统可以像总理一样经常性地提出外交政策的立法提案。总体而言，议程设定，尤其是在复杂议题或者外交政策事务的议题设定，通常为行政机构所掌握。如果不是这样，那么立法机构就比行政机构具有的权力重要。
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修正权
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对议程设定者提出的任何提案进行修正的能力是一种强大的能力。如果修正是可以的，那么就不再简单的是对议程设定者的提案进行投票或者维持现状，而变成了对议案投票或者对其修正。1这意味着一项修正能够改变议程设定者的提案，而使之接近修正者的理想点，修正者能够最大程度地根据自己的理想点修改提案。如前面所提及的那样，即使议程设定具有内在的强大权力，修正权仍会取胜。“同封闭规则（也就是不允许修正）相比，在开放规则下做出修正的机会急剧降低了首先确定议题的成员的议程设定权，会导致受益的多数之间更为均等地分配收益的结果”（Baron and Ferejohn 1989a：1200）。而且，修正的权力并不是全得或者全无的权力。政治体系往往限制所允许的修正权的类型和数目，或者限制修正过程的其他方面；在不同议题上所作的考虑也不相同。对修正权的限制应该能削弱修正者而强化议程设定者。
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修正权一般由谁掌握，是行政机构还是立法机构？在多数议会制中，行政机构通常是议程设定者，而国会通常具有完全的修正权。（而且，有时政府能够在立法过程中引入修正。）但是，在一些体系中，政府能够防止修正，或者对修正的性质或允许修正的时间加以严格限制，法国第五共和国就是个很好的例子。“一揽子投票和中止辩论都是迫使（法国）国民议会对政府决定的政策组合做出‘支持还是反对’选择的两种制度”（Huber 1992：676）。是否运用立法过程中的修正权，依赖于不同的情形。行政机构在国会中能在多大程度上获得多数，这一点很重要：一个弱政府可能面对更多的修正。争论较大的议题可能会阻止政府运用封闭规则。如果拥有组织严密的委员会，则国会往往拥有更多的修正权。实际上，立法机构修正政府提案的程度，通常被用来衡量立法机构相对于行政机构的权力（Copeland and Patterson 1994：43，72）。强势议会能够修正更多。注意，比起政府提案被国会接受的比率（这是另一个常被运用的方法），修正权可能是表示立法机构影响的更好的指标。如果立法机构具有修正权，它应该极少否决政府提案；它只需要简单地把提案修正成为自己喜欢的法案。否决即使不是从未发生，也应当极少发生，否决不常见并不是表示立法机构是弱势的。
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在行政机构提出议案的总统制中，立法机构应当期待的是修正权。这种权力让立法机构具有更大的影响力，因为它能够较容易地修正总统的法案以反映自己的理想点；在这种情况下，有待讨论的另一种权力——否决权，在限制立法机构的控制上变得重要起来。因此我们可以预期立法机构将竭力保持修正权，一旦它掌握这种权力就几乎不会放弃。但是在一些情况下，立法机构会自我制约，允许总统要求对提案只进行接受或者否决的投票。比如，美国国会通常同意让渡对国际贸易政策的修正权（O’Halloran 1994）。为什么立法机构会选择封闭规则，可能存在几个原因。如果允许修正，拖延的成本会增加，而且当涉及多个议题时，获得全部分配性结果的困难也会增加，这些都使得封闭规则更有吸引力（Baron and Ferejohn 1989a，1989b；Shepsle and Weingast 1984；Krehbiel 1991）。因此，尽管有人可能预期立法机构决不会让渡其修正权，但是某些时候它会理性选择让渡修正权。
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在总统制中，如果立法机构提出立法，则总统不是议程设定者，立法机构应当不会关注自己修正的权力。对行为体而言，既掌握发起权又掌握修正权是多此一举的。但是，如果议程设定权存在于立法机构的小集团中（比如委员会）或者存在于某一议院，那么从中间议员的角度看，整个国会（比如全体议员或者两院）的修正权就仍然是可取的。无论谁运用不受限制的修正权都会显著影响结果，因为这个行为体会根据自己的理想点修正提出的政策。下一节的修正博弈会表明修正权具有的重要影响。
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然而，在国际谈判中，国内修正权是艰难的议题。在国际谈判成功地达成协定之后，如果立法机构开始通过修正来改写协定，国际协定可能失败。如果外国发现修正不可接受，那么国际谈判可能必须重新开始。当然在完全信息条件下，这应当不会发生。本国和外国的行政机构应该可以正确预期立法机构的偏好，制定立法机构能够接受的协定；修正应当不会发生。然而，在这个领域，行政机构应当希望限制立法修正权；其他国家可能也希望行政机构具有这种控制力，但还是得取决于国内行为体的偏好。立法机构是否让渡这种控制权应当取决于延迟谈判的成本、维持分配性联盟的困难性以及多数偏好和行政机构偏好间的差异。如果延迟和重起谈判的成本高，一揽子协定难以维持，且它们的偏好相近，立法机构可能会选择让渡国际协定的修正权。
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批准权或者否决权
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这里是广义界定批准或者否决，这意味着除了议程设定者之外，还必须有某个行为体通过（某种）多数来支持议程设定者的提案。这表示对提案的正式的多数投票支持还是仅仅默示多数支持，这一问题依赖于议题和国家。如果行政机构是议程设定者，立法机构则通常具有批准——即投票支持或者反对行政机构的提案——的能力。如果立法机构设定议程，行政机构可能会拥有否决提案的权力，因此批准权可能或是在立法机构或是在行政机构手中。它也可能被社会行为体掌握，比如在统合主义体系中，资本和劳动集团必须要支持国家的工资协定。塞布里斯（Tsebelis 1995）认为这种“否决权”是重要的，因为它能够限制议程设定者改变现状的能力。“行使否决权的行为体”的数目以及他们的偏好与议程设定者的偏好之间的差异是关键；行使否决权的行为体越多，偏好差异越大（比如政府分治程度越高），改变现状的可能性就越低。
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这里也是宽泛地解释批准。在一些国家，国际协定必须得到立法机构的批准，比如在美国，条约必须要得到参议院的批准。在丹麦，所有条约都需要国会多数的批准，所有涉及将权力让渡给国际组织的立法都必须获得或是丹麦国会（the Folketing）六分之五的多数，或是国会多数加上全民表决的通过（Gjørtler 1993：357；Fitzmaurice 1988：284）。即使国会没有批准的权力，但国际协定通常会影响国内法律、预算支出甚至宪法，因此总是需要国会同意这些新的或者变化的法律和宪法。对这些问题的投票实际上就是对国际协定做出批准或者否决。比如，英国国会并没有批准国际协定的权力，但是协定必须要转化为国内立法，这就需要立法同意。而且，英国在国际议题上采用了另外一种批准形式；它在20世纪70年代用公民表决来处理欧洲一体化，而且可能再次运用。后面还会讨论在一些国家，批准过程避开议会，而要求全民公决。
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在所有案例中，预期反应（anticipated reaction）都在发挥作用：议程设定者和/或修正者总会试图制定能够得到行政机构、国会多数和/或公众批准的法案或谈判协定。摩根索（Morgenthau 1985：167）曾指出，“公众支持是总统外交政策工作的前提条件。建立支持总统的舆论，甚至以牺牲外交政策某些因素为代价，都是总统避免失去职务风险的重要工作。有了舆论支持，总统就有了追求任何外交政策的能力”。不仅国际协定的内容受到批准权的影响，做出开启国际谈判的决定也依赖于国内批准该协定的可能性的大小。行政机构在决定是否以及如何进行国际谈判上总是把批准过程纳入考虑。只有当相信某些协定对自己和外国政府是可以接受的、在国会是可批准的，行政机构才会展开谈判。因此它们必须时常预期到国内集团的反应，比如国会和具有批准权的重要社会集团。
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批准是第三章模型的核心要素。行政机构和立法机构分享权力，因为行政机构提交国会的国际协定方案必须要得到国会多数的同意。行政机构和外国政府事先就了解这一点，并意识到任何提出的协定在进入实施之前必须要经过国内考验。如果国会没有修正协定草案的权力，反对协定就意味着返回现状。这个复原点——没有协定的结果——为国会准备妥协的程度设定了限制。议程设定者让国会偏离其理想点的最远点，是收益与复原点效用一样的点。如果提议比复原点更偏离中间议员的偏好点，那么议员将理性地拒绝提议。
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批准或者否决权是重要的，因为它限制了议程设定者。但修正权更为重要，因为修正者能够将提案移向自己的理想点，而批准权则不行。批准者或者否决者要比修正者接受更大的偏离自己理想点的妥协；批准者或否决者会接受任何优于现状的提案。修正权比批准权更为重要，但是修正权成本也更高。修正法案或协定需要时间和信息，而这些是批准所不需要的。行为体既有修正权又有批准权（否决权）是多此一举的，因为经过修正后，他总会批准（只要修正者和批准者都代表的是多数）。因此根据修正所花费的成本——在国际协定中可能成本相当高——行为体将希望拥有修正权或者批准权，如果他们没有议程设定的能力。
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谁具有批准权或者否决权？在议会制中，因为行政机构通常是议程设定者，所以立法机构掌握批准权，政府提案需要得到国会多数。拉韦尔和谢泼斯（Laver and Shepsle 1994：3）认为，“议会民主制中，国会的一项主要任务就是如同法庭一样，对行政机构的行动记录进行连续的评判，并对其未来进行连续的裁决”。在一党多数的政府，批准通常理所当然，除非该党的党纪非常弱。在少数或者联合政府，批准需要获得支持行政机构的国会联盟的赞成。在这些情况下，批准对行政机构的制约更为显著。因为多数政府都是由联盟构成的，这就使得批准博弈变得尤为重要。在议会制，行政机构很少运用否决权，掌握议程设定权降低了对否决权的需求。
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在总统制下，行政机构的否决权更为常见。如果立法机构控制议程，那么总统掌握否决权就是重要的，否决权让总统能够制约国会。即使当协定是总统提出的，否决权仍然重要，因为它允许总统能够限制立法机构修正协定的权力。尽管并不是所有总统都拥有否决权，但所有总统都需要对法案采取行动，让国会在限定时间内通过（Shugart and Carey 1992：133—135，155）。否决权的范围也不相同：一揽子否决限制了行政机构的权力；部分否决或者条款否决增加了行政机构的权力，因为只是反对法案的一部分；搁置否决权（pocket veto）极大增强了行政机构的权力，因为行政机构什么都不用做就控制了立法博弈的最后一步。最近美国关于将一揽子否决变成逐项否决的争论清楚地表明了这一点，行政和立法机构之间的权力平衡很大程度上在于立法权力的分配（比如Pious 1979）。更为复杂的是，立法机构通常靠绝对多数推翻行政机构的否决。这种推翻能力再次限制了行政机构的否决权。
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因此批准或者否决权是重要的，且在不同政治体系中也是不同的。无论是在总统制还是议会制，行政机构通常就外交领域——尤其是国际协定——提出政策。如果立法机构不能修正，那么它的批准权就是重要的，而行政机构不需要否决。如果立法机构能够修正，那么它的批准权就不那么重要，而行政机构具有否决权就尤为重要。但是修正国际协定可能会等同于要求重启国际谈判。因此立法机构可能会避免这样的修正，而关注于批准权，正如第三章所预设的。稍后我将解释当立法机构能够修正而行政机构可以或不可以否决时，将会发生什么。
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提请全民公决
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公决是指由公众对政府的政策提案进行同意或者反对的投票。公决一般是进行接受或者拒绝的投票。行政机构常控制全民公决的提出和设计，这就使公决等同于就行政机构支持率的投票或者其对提案的批准投票。对全民公决的这种控制让行政机构能够得到立法机构对它原来犹豫的政策的批准，从而降低了国会的影响。因为全民公决往往使议案得到通过，行政机构精确地运用公决就能够得到公众对其方案的支持（Butler and Ranney 1978；Pierce，Valen，and Listhaug 1983；Lijphart 1984：30—32）。
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但在一些国家，公决并不由行政机构控制。在瑞士，宪法通常要求对各种政策变动进行公决。有时行政机构之外的行为体也有要求对政府政策举行公决的权力。比如，丹麦国会中只要60个议员就可以要求公决（Fitzmaurice 1988：283）。在这些案例中，行政机构不管希不希望，都被迫要得到公众对其法案的支持。全民就成了批准者。了解了这点，行政机构必须要预期中间选民的偏好，制定能够确保中间选民支持的国际协定。在这种情况下，中间选民或者同国会一起，或者取代国会成为政府法案的批准者。公决并不是政府影响力的来源，而是公众限制行政机构影响力的根源。
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谁控制公决对如何运用公决产生影响。当公决能让行政机构避开或忽视国会时，它们就成了行政机构权力的来源。如果成功，它们代表了对行政机构的信任投票，强化了行政机构相对立法机构的权力。当公决是由宪法决定或是由行政机构之外的行为体提出时，那么行政机构和立法机构都会被削弱。在这些情况下，公众制衡行政机构，并可能夺取立法机构对政府提案批准的权力。所有这些公决类型都等同于批准博弈。唯一的差别就是批准者在公决中是中间选民，而不是中间议员。这与第三章的模型是相同的博弈，只是公众取代了立法机构的角色。
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