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在1943年，英国及其殖民地同意制定控制国际民航的计划，这项计划将建立确保美国提出的前四项自由的国际权威，并且管制飞行的路线、价格和频率。它们反对第五项自由，希望第五项自由只是在双边谈判上解决。
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美国的立场是呼吁空间的完全自由。它呼吁接受五项自由以及建立具有有限和非强制性权威的国际组织。美国政府反对任何管制空间的努力；不同于美国的国内体系，它不希望对价格、频率或者航线进行管制（Hackford 1947：492—493；O’Connor 1971：20—23；Thayer 1965：75；Gardner 1964：270—275）。美国航空公司不太反对国际管制，但是对是否只有一家航空公司（“选择的工具”）还是所有国内航空公司都可以参加国际竞争，存在分歧。
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1944年11月在芝加哥讨论这些问题的会议迅速地局限于讨论美国和英国提案的差别。两国同意需要技术和安全合作以及对领空的前两项自由。为了包括协定的这些意见，会议提出了两项协定：第一个是《国际民用航空公约》，包括一些总体原则，并创建国际民用航空组织（International Civil Aviation，ICAO）来监督体系并执行技术和安全管制；第二个是《国际航空运输协定》（International Air Transit Agreement），协定强调前两项自由，以确保全球自由飞行。它包括了对之前航空运输限制的明显放宽，是一个多边协定（Smith 1950：163—204；Cooper 1947：157—196；Hackford 1947：493—495；O’Connor 1971：41—45）。
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会议在其他三项自由和管制议题上存在困难。经过诸多争议之后，会议草拟了承认第三、第四和第五项自由的第三个协定——《国际航空运输协定》。但是只有少数国家——美国、瑞典和荷兰——签署该协定。最为重要的是，英国拒绝了该协定。因此会议以对其余自由没有达成协定而告终。争论的焦点是第五项自由，它允许A国的航空公司从B国向C国运输乘客。这项自由就将外国国际航空公司置于同本国航空公司直接竞争的位置上。英国和其他国家反对，因为美国在民用航空上大幅领先，它们担心美国利用这项“自由”将其他国家的航空公司逐出航空业，因为对美国航空产业具有直接的商业优势。英国和其他国家想要限制这种自由，管制价格和频率以确保本国航空公司能够在同美国竞争中生存下来（Hackford 1947：494—495；O’Connor 1971：30—36，41—45）。因为在第五项自由以及是否管制议题上没有协定，会议结束。在芝加哥达成了一些合作，但是关键议题仍然没有决定。
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会议的结果就是，美国认定航线的组织是关键的，即使没有多边协定也必须进行。1946年2月在百慕大举行的新谈判包括了与芝加哥会议的相同议题。关键议题是管制价格和频率以及第五项自由。经过讨价还价，美国同意管制价格，但是只能由一个国际航空公司协会即IATA来管制。作为交换，英国同意将飞行频率留给各国自己决定。在最后的议题上，双方妥协。英国原则上接受第五项自由，但是双方同意这项自由只能“理性地”运用。因此美国政府要求的无管制体系被否决（Hackford 1947：496—499；O’Connor 1971：45—49；Smith 1950：257—260；Littler 1949：34）。这次双边谈判为两国解决了民用航空上的关键议题。1
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很多评论都一致认为这项协定的条款更接近BOAC和英国政府偏好的政策，而不是美国偏好的政策（Smith 1950：257—263；Thornton 1969：154—157；Jonsson 1987：46，48）。而且尽管美国处于霸权地位，英国政府还是能够获得接近自己偏好的条款，这部分是因为英国行为体要比美国行为体更为一致。另外，现状也有利于英国，也就是如果没能达成协定，情况就是维持限制进入外国领空——这与美国提出的“五项自由”相距甚远——和双边谈判。复原点更接近英国政府的偏好而不是美国的偏好。
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国际谈判是两国之间艰苦的斗争。因为英美两国航空运输产业的条件不同，它们具有相反的政策偏好。美国政府利用国际谈判来实现促进国内外竞争的国内战略。同样，英国政府利用国际协定来改善自己支持民航产业的国内政策。对两国而言，合作是实现国内目标的另一种方法。
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成功合作与国内批准
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在美国和英国，航空协定都需要立法批准。尽管存在困难，协定的批准最终还是成功了。但是协定几乎遭遇了同英美石油协定同样的命运。在协定达成之后，对芝加哥和百慕大协定的反对变得具体了。一些议员感到英国在协定谈判中占了优势。泛美航空及其国会联盟也反对芝加哥航空运输协定和百慕大协定中的特定内容。泛美航空想保持垄断现状。许多参议员也持同泛美航空一样的观点，希望背离协定，声称协定应当作为条约被批准，而不是行政协定。同石油案例不同，管制航空运输的协定得到国内所有航空公司和行政机构的支持。国内航空公司集团反对泛美航空并且为协定作背书，极力游说国会批准协定。同石油案例不同，航空协定得到一个重要产业集团的支持，并说服许多议员支持协定。
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在美国，协定具有强大的国内支持者。这种支持部分是行政机构通过运用旁支付获得的。就在协定即要完成之前，行政机构通过分配国际航线给国内航空企业，确保它们对开放空间体系具有兴趣。国内航空公司通过这些新航线而获得利益，愿意为协定去游说国会并同泛美航空斗争。芝加哥会议国际公约以及百慕大协定的批准依赖于获得同航空相关的关键参议员的支持。即使国会是由总统所在的政党所控制，在获得国会多数时总统仍然遇到困难。
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国内航空公司的压力加上行政机构熟练的战略最终获得了这些参议员的支持，从而拯救了协定。但是国内政治仍然对协定的制定和执行具有重要影响。一些参议员因为泛美航空公司的压力，打算否决建立国际民用航空组织的芝加哥国际公约，该公约作为条约需要得到参议院的批准。为了阻止这一点，行政机构同国会做了交易。如果国会通过公约，行政机构就同意放弃航空运输协定，该协定包括争论的第五项自由，而且只有几个国家签署。国会的担心因这个行动而得到缓解，参议院批准了芝加哥公约。国会也同意将百慕大协定作为行政协定（Smith 1950：196—202，262—268，322—323；Hackford 1947：499—500）。
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英国也在批准上遇到问题。1946年2月百慕大协定达成时，工党内阁也不满意协定。它们希望对产业进行更多的管制，如BOAC一样。内阁对协定的态度产生了分歧，只是来自首相的压力使得内阁接受了协定。因为工党也控制了国会多数，从而确保了国会的支持（Dobson 1991：197）。尽管批准在两国都遇到麻烦，但最终仍成功通过。美国行政机构巧妙地运用旁支付而赢得了国内航空企业的背书，这又有助于确保国会批准协定。
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结论
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最后一节提出两个核心问题。第一，双层博弈提出的假说能否解释这两个协定的内容？第二，什么因素能够解释这两个案例的不同结果？我们应当如何解决一个问题，即为什么石油领域的政府间合作失败，而航空合作却成为可能。合作的出现通常是用国际体系条件来解释。但是因为这两个谈判都发生在同样时期，外部条件基本相同（比如第二次世界大战结束、美国经济霸权、苏联威胁的增长），因此很难以这种方式解释这两个案例的不同结果。
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国内政治变量提供了一些答案。对合作性方案的兴趣同其他国内政策倡议相关，也就是之前的单边国内政策决定通常使得合作性方案更为吸引人。在石油案例中，美国政府PRC计划的提出产生了同英国更多的协调利益，同样也提高了英国同美国合作的利益。英国注意到美国在石油领域单边政策制定的高度外部性；加之单边产业政策较低的国内收益，加强了双方合作的利益。在航空案例中，英国政府之前补助创建国家航空产业的决策使得航空运输成了关键议题。同样，罗斯福政府促进航空运输竞争的决定也对国际谈判的方式产生重要影响。如果美国也追求单边政策，英国就会看到通过单边努力发展航空产业的国内收益较低，而且具有高度外部性。先前国内政策的改变促进了政策制定者在贸易、民航和石油领域的合作需求。当领导人相信国内政策的成功依赖于某种程度的国际合作时，他们会更愿意进行合作。因此国际合作也就是一种实现国内政治的方式。
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为什么航空案例的谈判成功了而石油案例却失败了？国内政治观点的两个因素可以解释这个问题。第一，国内行为体为这两个协定作背书的意愿不同。第三章的模型预测在立法机构多数同意批准协定之前，必须有两个（或更多）完备信息集团中的至少一个作为立法机构信息提供者为协定作背书。如果两个集团都背书，那么立法机构应当会批准；如果没有背书者，那么立法机构不会批准。在石油案例中，缺乏国内大企业和国内独立厂商的背书是关键问题。美国的行政机构不能得到国会多数，主要是因为美国的整个石油行业都反对协定。国内独立厂商及其国会联盟从最初就抨击协定的设想，协定也没能满足国际企业的最低条件，它们也失去兴趣。到1946年，它们更偏好私人卡特尔而不是双边协定。如果协定能够更多地改变中东现状，能够让它们免于反垄断法的制约，协定可能就会得到背书并被批准。独立厂商在国会的强大影响也是重要的。模型指出，即使大企业背书，因为独立厂商的反对，协定也可能失败。但是，得不到产业中任何部分的支持，政府间协定前景暗淡。
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在航空案例中，美国的行政机构获得了部分航空产业对协定的背书。美国产业的所有国内集团都偏好某种程度的管制航空运输的国际协定。因此在期待国际合作问题上，整个产业是一致的；只是在协定的内容上产生分歧。但是事实上，产业内有组织的国内企业集团为行政机构在芝加哥和百慕大谈判的计划提供背书，就产生了不同结果。在政府做出的妥协中，美国产业的国内部分是最大的赢家；它最偏好的内容最接近妥协的立场。它们游说国会批准并且对抗泛美航空的反对。因此，同行政机构结盟，这些国内企业利用自己的影响，既作为压力集团又作为信息提供者使得批准成为可能；它们向国会发出的信号是批准的必要条件。
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第二，批准过程的变化是重要的。一个协定如何被批准决定了哪些行为体是重要的，因此也决定了谁的偏好才是关键。第四章强调事后批准程序的变化最为重要。在国会帮助扼杀石油协定的因素就是协定由行政协定到条约的变化。作为行政协定，由于独立厂商影响不足，英美石油协定可能会被批准。但是作为条约，协定必须得到参议院三分之二多数的同意，因此独立厂商具有更大机会阻碍协定。当然独立厂商知道这一点，它们促使参议院迫使政府改变程序。如第四章所强调的那样，反对者应当试图改变批准过程使其变得困难，我们可以预期他们在程序上的成功将降低批准的可能性。在航空案例中，反对者也试图改变批准程序。泛美航空要求国会迫使政府将芝加哥和百慕大协定变成条约。如果成功，航空公司的参议院联盟就能加强对条约的反对。国内航空公司反对泛美航空的积极游说以及对协定的背书分散了泛美航空在国会的影响，阻止了程序的变化。因此区别两个案例的关键特征就是在石油领域中，当谈判达成之后，批准过程发生了改变，而航空协定的程序没有变动。
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行政机构用以建立对国际协定支持的战略也是重要的。在石油案例中，行政机构没能采用两项战略是关键性的。第一，在谈判准备以及自身谈判中，它没能将石油公司及其国会支持者纳入进来。这使得产业中即使最为温和的成员即大企业也怀疑协定，而不愿为协定作背书。相反，英国加入了自己的企业，在批准中就少有麻烦。国内行为体的纳入具有有利的影响。它们的偏好在更大程度上被纳入国际谈判的考虑中，因而它们可能会为最终协定背书。结果就是纳入行为体可能会降低国会对协定的敌对。在航空案例中，美国谈判代表运用了这一战略。航空公司和国会的代表定期地被征求意见，并被纳入在谈判过程中。甚至早期的反对者，比如参议员布鲁斯特（Brewster），也被纳入进来，他后来支持了协定。
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另外，美国政府没能运用旁支付来增加国内对石油协定的支持。实际上，它的最大错误就是没能让大企业免于反垄断法的限制。之后，就没有国内集团愿意提供背书并反对国会中的独立厂商。相比之下，在航空案例中，行政机构通过分配国内航空企业所期待的国际航线加强了国内航空企业的支持。行政机构在国内采用的战略对协定的批准可能性产生重要影响。
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这些国内因素有助于解释石油领域合作的失败，以及民航领域的成功。缺少关键利益集团的背书和批准过程的变动对石油协定的失败是致命的。在民用航空案例中，美国行政机构能够集中利益集团的支持，防止批准程序的变化。
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这两个案例中，分治政府本身没有发挥作用。在这段时期，两国的行政机构和立法机构都是由同一政党控制。但是在美国，党纪还是一个问题。由民主党控制的参议院，但在外交关系委员会主席汤姆·康纳利领导下，迫使总统将英美石油协定作为条约而不是行政协定提交。在英国，严明的党纪和国内行为体偏好的趋同促进了协定的批准，有助于达成更接近自身偏好的协定。
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1.多边协定最初并没有达成。但是随着时间的推移，越来越多的国家谈判合作性协定换取降落权，一个多边的体系就出现了。因为许多国家选择利用百慕大协定作为双边协定的模板，出现的机制就成了标准内容，这使得它近似于多边体系（Little 1949：39—40）。杜布森（Dobson）一定程度上不认同这种观点（Dobson 1991）。
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