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利益、制度与信息：国内政治与国际关系 第七章 欧洲煤钢共同体与欧洲防务共同体，1950—1954
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在20世纪50年代初期，六个西欧国家开始努力创建一个欧洲共同体，在两个不同领域展开合作协定谈判。第一个协定，欧洲煤钢共同体（European Coal and Steel Community，ECSC）为六个国家的煤、钢共同市场的建立奠定了基础。而另一个欧洲防务共同体（European Defense Community，EDC）则尝试创建一个来自六国军队的欧洲部队。这两个案例具有共同点，实际上欧洲防务共同体明确地以欧洲煤钢共同体为样板。这两个协定都被看作是更广泛的欧共体的前身，欧共体纳入了全部的经济部门和政治关系。这些协定构成了1957年罗马条约谈判的基础，通过罗马条约建立了欧洲经济共同体（European Economic Community，EEC）。
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就这两次国际合作的努力来看，一个有意思的问题就是，欧洲煤钢共同体成功地得到了批准，而欧洲防务共同体则未能被批准。在谈判初期，六国就这两个领域达成了国际协定，但是只有欧洲煤钢共同体获得西欧六国国内的批准。而在欧洲防务共同体上，法国国民议会拒绝批准条约，意大利国会则根本没有考虑。本章的核心任务就是讨论为什么这些国家成功地在欧洲煤钢共同体中实现了合作，而在欧洲防务共同体上失败了。是什么因素使两个案例产生了不同结果？
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本章也试图验证双层博弈模型对我们理解协定条款会有什么贡献。事实表明，国内政治对合作过程是关键的，而且两个案例出现不同结果的原因在于两个变量：分治政府的程度和关键国内集团的支持（或缺少支持）。
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同前面两章一样，这种不同结果的惊人之处在于这两个案例间极强的相似性。欧洲煤钢共同体和欧洲防务共同体由相同国家大体在同时展开谈判。法国外交部长罗伯特·舒曼（Robert Schuman）在1950年5月提出了欧洲煤钢共同体的计划，也被称作“舒曼计划”。同年10月，法国总理勒内·普利文（Rene Pleven）宣布了欧洲防务共同体计划。两个计划的国际谈判都进行了将近1年，涉及同样的六个国家：法国、联邦德国、比利时、荷兰、卢森堡和意大利。这两个计划中的主要行为体是法国和联邦德国。英国则对这两个谈判保持疏离，这一点稍后会加以探讨。这两个条约相隔一年分别签订：1951年4月签订了欧洲煤钢共同体协定，1952年5月签订了欧洲防务共同体协定。
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但是这两个条约在国内议会中进行批准则相隔2年。六个国家很快批准了欧洲煤钢共同体条约，所以在1952年初，协定开始生效。但是欧洲防务共同体条约的批准则被拖延，尤其在法国。尽管法国国民议会在1951年12月投票通过欧洲煤钢共同体，签字后仅8个月即批准，但是因为欧洲防务共同体条约的政治问题，法国国民议会用了超过2年的时间来讨论该条约。直到1954年8月才就该条约投票，结果根据程序动议，国会否决了该条约。1952年和1954年之间的事态破坏了欧洲防务共同体的机会，但是围绕这两个条约的其他根本性差异也影响了它们的不同结果。
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尽管这两个案例涉及不同部门，但是它们处理相同的议题。第一个议题是在战后如何同德国打交道。这两个条约都反映了法国尝试设计同联邦德国的新关系，从而使德国能够重获主权，而法国则能保证自身安全。实现这一点就意味着共同控制国内政治和经济的某些方面，因此争论就集中于由谁来控制什么。第二个议题就是相对于国内其他力量，政府将发挥的作用。在第二次世界大战结束时，这些国家新的民主政府得以重建，它们同企业界、军界和国内其他集团的关系也必须重新巩固。这些领域的政府间合作意味着私人企业和军界将分别更多地从属于政府的政治控制。
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这两个谈判中的关键议题就是这些国家是否同意将对国家主权的关键方面的控制转交给超国家的机构。舒曼计划号召西欧国家和它们的企业放弃对煤、钢这两个关键经济经济部门的控制，将其转交给超国家的“高级公署”（High Authority，HA）。因为这两个部门是其他经济部门的基础，并为发动战争提供资源，所以对煤钢的控制不仅是一个经济议题，而且具有重要的安全含义。一旦这两个部门能够在国家间实现一体化，那么这些国家间发生战争就不再可能。
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欧洲防务共同体有意模仿欧洲煤钢共同体。它设想由相同类型的超国家制度来控制这些国家的军队。核心议题也就是取消国家对政府关键部分的主权控制。欧洲防务共同体具有明确的安全含义，一旦生效，它意味着这些国家将不能独立地运用自己的军队。它同样具有经济意义。欧洲防务共同体要求这些国家的军事预算要由超国家机构来控制，而且它们的防务工业也要实现超国家一体化和超国家控制。
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有人可能会认为欧洲防务共同体的失败并不奇怪，因为其涉及的是“高级政治”，也就是安全，而欧洲煤钢共同体之所以成功是因为它仅仅影响经济，也就是被认为的“低级政治”。但是正如前面提到的，两个案例都有重要的安全意义：没有独立的煤钢产业，西欧国家就不能发动战争；同样没有军队，它们也不能发动战争（Dell 1995：15）。而且，它们都是针对相同“高级政治”问题的相同解决方案，也就是控制主权德国。因此，导致两个案例不同结果的并不是议题的本质，两个案例都意味着国家要放弃对必要的经济和安全功能的控制，才能获取对他国这些部门的控制。
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或许有人认为，欧洲防务共同体的失败并不奇怪，因为它发生的背景不同于欧洲煤钢共同体获得批准的背景。批准努力的两年时间差导致了不同的结果。体系层次研究关注1951—1952年与1953—1954年国际形势的不同之处。这种观点认为在初期欧洲合作的国际压力更大。这里美国霸权的变化似乎并不是原因，因为在这两年里美国的主导地位并没有发生明显变化。而且，在这两个案例中，美国要求批准的压力一直没变，而且可能在欧洲防务共同体上施加了更大的压力。
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围绕这两个案例的国际氛围也是相同的，都发生在冷战的高潮时期，即1949年柏林危机之后和朝鲜战争爆发之际。不断增加的来自东方的威胁感和找到解决德国问题的联盟方案需求的增长，都推动欧洲和美国产生了建立共同煤钢市场和欧洲军队的想法。尽管权力均势并没变化，但是1952年到1954年，苏联威胁的观念有所降低。1953年斯大林的去世和朝鲜战争的结束以及1954年印支战争的结束都创造了冷战期间的暂时缓和（Rioux 1987：195）。但是，如果紧张关系确实在1953—1954年变得缓和，为什么在1954年末欧洲接受德国在北约重新武装？概而言之，欧洲和苏联之间的敌对和怀疑在20世纪50年代上半期都相当高。
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就国际体系要素解释的另一个问题就是欧洲防务共同体批准过程拖延到1953年、1954年的原因，如前面所提到的，主要取决于国内政治。像欧洲煤钢共同体一样，欧洲防务共同体条约是可以在1952年投票表决的。法国对欧洲防务共同体的反对迫使法国政府寻求修订条约，并推延了两年才对这个问题进行辩论。关于欧洲防务共同体的国际谈判在1952年达成协定，如果国内力量反对比较弱，同年就会得到批准，正如欧洲煤钢共同体一样。因此，什么样的因素可以解释欧洲煤钢共同体的成功批准以及欧洲防务共同体的失败呢？两个国内变量是关键的：分治政府的程度和重要国内集团的支持。
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欧洲煤钢共同体
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国内偏好和制度
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欧洲煤钢共同体是由法国政府首先提出的，是为了处理法德两国间长期争论的边界问题，也是为了确保它们国内经济现代化计划的成功。尽管六个国家牵涉其中，但是法国和德国是关键的行为体。“没有法国和德国，就不会有煤钢共同体……从一开始，似乎就是只要法国和德国接受煤钢共同体，其他签字国自然就会加入”（Diebold 1959：104—105）。法国主要的国内行为体对欧洲煤钢共同体的偏好十分不一致。得到中间派政党支持的总理和内阁、国有化的煤炭产业以及其他使用钢铁的产业都希望通过合作创立共同市场。私人钢铁企业反对政府间的合作，倾向于同德国企业形成私人产业主导的卡特尔。左翼和右翼政党，即共产主义者和戴高乐主义者，也都反对欧洲煤钢共同体的设想，尽管是出于不同的原因。当这些鹰派掌权后，法国政府在1952年之后变得更为分治。与之相对，德国则变得更加一致。基督教民主党政府、煤炭和钢铁产业以及它们的工会都青睐共同市场，它们仅反对控制共同市场的法国条款。只有反对党——社会民主党（SPD），积极地反对欧洲煤钢共同体。
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欧洲煤钢共同体背后的主要力量实际上是法国政府。1950年5月法国外交部长舒曼宣布了煤钢共同体的计划，欧洲煤钢共同体将集中六个欧洲国家的煤炭和钢铁生产能力，将之交给一个集中的超国家权威，也就是前面提到的高级公署，这个机构将在这两个领域做出有关生产、出口、投资和价格的决策。这两个产业的决策将不再仅是私人企业或某国政府的事务。而且，将在六个国家间创立一个煤炭和钢铁的共同市场；贸易壁垒和其他形式的政府干预都将被取消，并将权力授予高级公署。一个大的欧洲市场将会改善生产效率。
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法国政府青睐欧洲煤钢共同体计划是因为该计划将解决若干问题。沿着法德边界关于煤炭和钢铁生产区域（萨林、莱茵和鲁尔地区）的争端增加了两国的紧张程度，在两国间至少爆发过三次战争。第二次世界大战结束后，法国和德国仍就这些区域不断争吵，美国和欧洲都意识到欧洲的长久和平有赖于煤钢问题的永久解决。战后法国试图控制这些地区的努力都失败了：将鲁尔地区国际化的努力在1949年末遭遇失败，继续控制萨林的尝试也变得越来越无法持续。1949年，当英国结束了对鲁尔的占领后，成立了鲁尔国际委员会（International Authority for the Ruhr），并让该国际委员会管理这一地区的煤炭和钢铁产业。尽管其绩效很差（Gillingham 1991：161—162；Diebold 1959：32—35），但是使法国产生了一个煤炭和钢铁超国家共享的观念。“认识到鲁尔委员会是不可靠的，这毫无疑问使得舒曼的新方法在法国更能被接受”（Diebold 1959：34）。有了欧洲煤钢共同体，对鲁尔和萨林的控制就不再是问题。法国和德国间的战争也就不可能，因为没有独立的煤炭或者钢铁产业，没有哪个国家能够发动战争。因此欧洲煤钢共同体能制约德国，并增进法国安全。
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加快国内经济重建的需要也增进了法国政府在合作中的利益。共同市场的建立将刺激西欧经济增长，从而有助于其重建。欧洲范围市场的建立将有助于法国产业的现代化。到1949年，通过法国现代化计划（“莫奈计划”），法国政府已经为复苏钢铁产业投入大量资本，当时钢铁产业的利润依赖于出口市场。因此建立欧洲大规模共同钢铁市场的想法不仅吸引着法国钢铁企业，也吸引着法国政府。“莫奈计划”的成功有赖于法国煤炭钢铁企业进入欧洲市场（Shonfield 1965；Kuisel 1983）。因此，运用“莫奈计划”来推动发展的决策就成了法国建立欧洲煤钢共同体的必要前提。
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最后，在1949年还存在对钢铁生产过剩的广泛担心。因此企业家讨论恢复两次大战间旧的钢铁卡特尔（Milward 1984：399—402；Diebold 1959：19—20）。美国政府、法国政府、钢铁消费者和欧洲左翼政党反对私人卡特尔。他们讨厌这种卡特尔造成的过高的钢铁价格、对现代化的阻碍以及德国重工业获得控制。高级公署将防止私人产业卡特尔的重现。欧洲煤钢共同体似乎能解决这些问题，为法国政府提供多种收益（Gerbet 1956：532—538；Grosser 1961：234—237）。
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法国政府的偏好主要反映了外交部长舒曼和法国现代化计划委员会主任莫奈的偏好。从1950年到1951年，尽管总理和政党有了变化，但舒曼一直在政府工作。舒曼和莫奈都始终致力于建立强大的超国家高级公署，来运转欧洲煤钢共同体。对他们来说，高级公署有三个目的。第一，他们“想通过对鲁尔的国际控制，通过煤炭—钢铁的联合来保护法国安全，在这个目的下，他们设计了管制欧洲重工业的强大的董事会”（Gillingham 1991：229）。对德国发动战争能力的强有力控制必须制度化，从而保证法国的安全。第二，舒曼和莫奈认识到，如果钢铁产业再次组成卡特尔，那么法国对其产业进行现代化的努力将遭到阻碍（Gerbet 1956：538—541；Gillingham 1991：230—231）。如果法国商业运转的传统方式卷土重来，那么政府通过计划委员会来管制和合理化产业的努力就会白费。而且，为了让法国计划委员会的战略生效，钢铁产业需要增加出口，所以欧洲的共同市场将极大地促进这个目标（Financial Times，June 5，1950；Milward 1984：385；Lynch 1984）。第三，两人感到欧洲煤钢共同体将成为未来更大的欧洲产业和政治组织的核心。欧洲统一将使欧洲能在世界事务中发挥更大作用，从而更接近于两个超级大国的影响。为了这些原因，舒曼和莫奈主张高度超国家的欧洲煤钢共同体，抵制削弱高级公署的努力。
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因担心遭到国内的强烈抵制，法国内阁单边秘密地设计了“舒曼计划”，并立即公开发布（Gerbet 1956：544—546，552—553；Gillingham 1991：228—229，235—236；Rioux 1987：142）。可以预期钢铁产业和各种政治力量会对该计划有负面反应。商业偏好是重要的，但是是有分歧的。法国钢铁产业强烈反对舒曼计划。在战前，钢铁业是由钢铁协会（Comite des Forges）主导，形成了强有力的卡特尔，对政府有很大影响。1945年钢铁产业避免国有化之后，它就更不愿意被某个超国家的机构所控制，比如被欧洲煤钢共同体的高级公署控制。它希望回到战前的状况，即国家卡特尔控制产量、价格和投资水平（Ehrmann 1957：407—410；Gillingham 1991：293—294）。钢铁企业也担心共同市场会导致保护的结束（Willis 1968：95—97）。因此钢铁产业呼吁欧洲煤钢共同体的新条款，包括削弱高级公署、不再强调解除卡特尔以及维持某种保护的退出条款（Diebold 1959：88—99；Ehrmann 1953：467—469）。这些变化可以使钢铁产业达到自身的偏好点：“恢复卡特尔、保护国内市场以及不增加政府监管”（Milward 1984：402）。
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对欧洲煤钢共同体的争论部分也是国内产业与政府关于谁来控制钢铁产业的斗争。一项对欧洲煤钢共同体的研究注意到：
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（法国）钢铁企业常常对（欧洲煤钢共同体）有这样的批评，认为条约会成为它们努力避免的某种国内干预主义的执行者。围绕这点提出了很多论断：赋予高级公署的权力过大；它会成为不受政治控制的“技术官僚”……针对卡特尔的规则和限制性实践是不现实的和危险的，是美国意识形态而不是欧洲经验的反映……首先，钢铁产业想能够以它自身感到习惯的方式来管制本产业的事务……其次，如果必须要有政府管制，钢铁产业也偏好与法国政府打交道。在舒曼计划中，将由一个非法国的机构来执行对钢铁产业的权力，该机构将不会服从已有的压力和法国政府的意见，它看待法国产业的方式将完全不同于法国任何一届政府，而这将距法国钢铁产业的逻辑、价值和压力更远。（Diebold 1959：89—90）
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化学和工程技术产业以及中小企业组织（CGPME）也加入了钢铁产业共同反对欧洲煤钢共同体。有这些产业的撑腰，钢铁产业同样也得到了国家产业组织（CNPF）的支持。在舒曼宣布计划之后不久，在钢铁产业领导下的国家产业组织开始了声势浩大的反对舒曼计划的运动（Diebold 1959：85；Gillingham 1991：235—237）。它们主要的担心是舒曼计划的超国家方面，担心这会最终扩展到其他产业（Ehrmann 1953：479；Willis 1968：94—95）。
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