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埃塞俄比亚请求国际联盟对这一争端进行仲裁。但是在国际联盟宣布双方都没有过错后不久，来自厄立特里亚的意大利士兵入侵了埃塞俄比亚。入侵四天后，国际联盟宣布意大利为侵略者。但国联成员国不准备采取他们在中国东北地区采取的正式的不承认政策。对“满洲国”的不承认政策是否产生了积极的影响，这一点远未明朗。因为日本仍然占领该地区，并没有表现出任何收敛的迹象。如果说有什么影响的话，那就是史汀生主义促使日本进一步远离了妥协。[76]
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事实上，到1935年，形势已经很清楚，切断“满洲国”与世界的联系几乎是不可能的。因为一旦对“满洲国”实施的制裁生效，邮件就无法通过穿越中国东北的跨西伯利亚线路运送，只能通过距离更长、耗时更久的苏伊士运河线路运送。到1935年，作为国际社会不承认日本征服的最大受益者，中国也认为完全切断“满洲国”与外部世界的联系是不现实的。[77]中国想出了一系列变通办法，让自己和其他国家可以在不承认日本征服的情况下与中国东北地区进行有限的贸易。中国解除了对进出中国东北地区的邮政服务的封锁，但继续拒绝承认“满洲国”政府发行的邮票，也不承认出现“满洲国”字样的邮汇（transfer mail）。[78]它还开始在海关事务和铁路通道方面进行有限的合作。事实证明，出现这种情况，问题不在于莱文森的和平制裁措施过于软弱，而在于它们太过强大了。各国对于日本征服中国东北地区不予承认不仅仅意味着切断了“满洲国”与外部世界的联系，而且意味着切断了外部世界与“满洲国”的联系。
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国联制裁“满洲国”的经验让国联成员国不愿将不承认政策作为制裁意大利的武器。意大利是欧洲各国的近邻这一现实更加剧了这种不情愿。对于欧洲的国联成员来说，由于最近违反国际法的这个国家并非地处遥远的东亚，与一个它们几乎没有什么贸易往来的国家切断联系是一回事，而要切断与一个欧洲经济核心成员的联系则又是另一回事。
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国联还知道，任何通过将意大利排除在全球贸易之外而向其施压的努力，其效果都将因国联之外的国家——包括美国、日本和德国——的行为而削弱。由于世界上一些较大的经济体并没有加入制裁机制，因而它们将可以自由地、毫无限制地向意大利提供物资。[79]
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国联因此决定采取一种更加慎重的方式。它允许成员国承认意大利对埃塞俄比亚的征服，但要求它们实施零散的经济制裁。1935年11月，国联采取了四项单独的制裁措施，包括禁止向两国出售武器，禁止与意大利进行金融交易，禁止从意大利的进口货物，以及限制向意大利或其殖民地出口战争物资。[80]
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国联对意大利实施的新制裁机制最值得注意的地方或许是它所遗漏的：它没有禁止向意大利出口石油，如果没有石油，意大利就不可能继续发动战争。正如一名英国外交官后来所说的，这些制裁是“一系列半途而废的措施，这些措施不但毫无效果，反而让意大利人异常恼火”。[81]
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美国的反应则更为平淡。埃塞俄比亚皇帝呼吁美国根据《非战公约》采取行动。美国国务卿科德尔·赫尔回应称，由于国联已经在处理，美国政府“认为自己采取行动是不合适的和无益的”。[82]美国报纸将政府的这种反应解读为美国已经放弃了《非战公约》。赫尔别无选择，只能发表一份声明，重申美国对《非战公约》的支持：“《非战公约》现在的约束力并不弱于当年63个缔约国签署它的时候。”[83]美国政府当然要遵循史汀生主义，拒绝承认意大利征服埃塞俄比亚。它还将启动被赫尔国务卿称为“道德禁运”的政策，该政策鼓励美国人抵制意大利商品。[84]但是，美国拒绝了国联提出的对意大利实施全面经济制裁的所有邀请，担心这样做会招致国内强大的孤立主义势力的攻击。按照《中立法案》的要求，总统对两国实施了武器禁运，但这些温和的制裁措施收效甚微。[85]
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1936年5月5日，意大利占领了埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴。7月，成员国代表们齐聚国联，认为制裁已经变得毫无意义。事实上，它们已经变得适得其反。随着意大利对埃塞俄比亚首都的占领，正如智利代表里瓦斯·维库纳（Rivas Vicuna）所说，“制裁不再有任何目标，并且，制裁不仅影响到被实施制裁的国家，也影响到实施制裁的国家”。[86]随后，国联取消了对意大利的所有制裁，意大利将埃塞俄比亚和它在索马里兰和厄立特里亚的殖民地合并，建立了统一的意属东非殖民地。当时生活在英国的埃塞俄比亚皇帝写信严厉谴责国联，提醒其遵守“不承认任何通过武力获取的领土”的承诺。他警告说：“无视承诺的政策所造成的灾难性后果正在欧洲显现，有可能引发一场全面战争，使世界血流成河。”[87]
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深渊的边缘
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1937年7月7日，在没有告知中国地方政府的情况下，日本人在北京西南部进行了军事训练演习。在一名日本士兵被推测为死亡——他在方便时迷路了，从而未能及时回来报到——之后，日军与中国军队爆发冲突。中日之间脆弱的停火协定破裂，日本开始向中国进军。[88]
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新任中国驻国联代表顾维钧恳请国联采取行动：“四亿五千万人的生命处于危险当中；整个世界的文明和安全处于危急状态。”[89]虽然日本很明显严重违反了《非战公约》和《国际联盟盟约》，但国联没有采取行动。在制裁意大利失败的阴影和全球经济大萧条的影响下，国联成员国甚至不愿实施哪怕是最弱的集体制裁。国联通过了一些缺乏勇气的决议，邀请各国考虑向中国提供个别援助。虽然这些决议减轻了一些人的良心压力，但这对中国人的帮助微乎其微。[90]
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随后的冲突是世界上迄今为止最为残酷的冲突之一。日军从上海向南京进军时，沿途留下了大片恐怖的景象。一名日本随军记者评论道：“日军（第十军）之所以迅速向南京挺进，是因为官兵们心照不宣，他们可以随心所欲地抢劫和强奸。”[91]知道南京沦陷只是个时间问题，中国国民政府领导人蒋介石下令撤退，带走了他的大部分军队，使得这座城市几乎处于不设防状态。在占领这座城市后六个星期的时间里，日军实施了大规模的强奸和抢劫，杀害了20多万人。[92][93]
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就在南京沦陷一个多月后，1938年初，国际联盟第100届会议召开，整个会议被悲观情绪笼罩着。法国外交部长承认：“国际联盟受到了指责——毫无疑问，是因为人们对其期望过高了。”[94]顾维钧说：“在国际联盟成立的近二十年中，其声望和权威从来没有像今天这样低落。”[95]
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罗斯福的隔离政策
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然而，如果说国联的权威正在衰落，那么《非战公约》所体现的对中立的新理解则在上升。随着战争在亚洲和非洲蔓延，美国国务卿赫尔开始重新考虑他早些时候取消经济制裁的做法。螺旋式上升的暴力对世界和平构成重大威胁，国联已被证明无力阻止暴力的升级。与此同时，美国民众根深蒂固的孤立主义思想限制了罗斯福采取行动的能力，这有可能使得国际体系变得无法无天。因此，赫尔认为是时候让总统发表讲话了，以抵制国内日益增强的孤立主义倾向，并声明他对经济制裁的支持，以阻止世界大战的爆发。[96]
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1937年10月5日，罗斯福总统在“孤立主义大本营”和萨尔蒙·莱文森的家乡芝加哥发表演说。[97]“《非战公约》中表达的豪情壮志以及由此带来的 对和平的希望，”他这样开头，“最近已被一种萦绕心头的对灾难的恐惧取代。”罗斯福提议用医疗手段解决军事问题。“当传染病开始蔓延时，社会便赞成并联合起来对患者实行隔离，不使疾病蔓延，以保护社会的健康。”[98]总统的解决办法是孤立侵略者：爱好和平的国家切断与侵略者的联系，拒绝与他们进行任何形式的合作。
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起初，他的演讲受到了好评。但是，终止美国传统中立政策的提议也遭到了强烈批评。演讲后几天，人们开始质疑，“隔离”意味着什么。[99]许多人仍然不相信国际关系中的中立义务已经改变，他们担心隔离是战争的另一种形式。美国政府很清楚，这个国家还没有做好改变中立立场的准备；它将继续坚持对所有卷入冲突的交战方的“中立”禁运。[100]
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直到1939年9月1日，德国坦克开进波兰，欧洲在三十年时间里第二次陷入残酷的战争时，美国法律依旧如此。但现在，“妥协”的中立法把罗斯福置于难以为继的境地。两天后，当英国和法国对德国宣战后，《中立法案》却要求他在美国最重要的欧洲盟友最需要帮助的时候对它们实施武器禁运。禁运的影响是毁灭性的，因为在战争爆发前，英国和法国都向美国订购了大量武器装备，而现在这些订单必须被冻结。[101]罗斯福开始相信，中立法的效果与预期相反。因为禁运非但不能使美国远离战争，反而会使美国陷入战争。毕竟，如果英国、法国及其盟国无法获得美国的巨大资源，它们会更易于被德国打败。如果英国和法国倒下，美国就会不可避免地卷入这场战争。正如赫尔在他的回忆录中所说，“如果德国赢了，我们就很有可能不得不很快进行战斗”。[102]
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采取新的中立思想
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即使在德国军队包围了华沙的时候，在美国，反对改变美国国内中立法的声音仍然坚定。参议员博拉和他的几个同事发起了一场全国性的广播运动，反对修改中立法。这场运动引发了大约100万份支持禁运的电报、信件和明信片涌入国会办公室。有些参议员每天会收到4000条信息。[103]这场运动的成功再次确认了罗斯福已经知道的事情：完全废除《中立法案》是不可能的。
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没有多少迹象表明公众舆论潮流已经转向。尽管有80%的民众支持这场战争中的同盟国，但还有70%的民众希望美国在向交战方出口货物时，继续表明其公正立场，因为他们担心，任何偏袒的迹象都会把这个国家拖入战争。[104]因此，罗斯福退而求其次：通过“现购自运”（“cash and carry”）条款废除强制性武器禁运条款。[105]这项新条款要求只能用现金购买美国武器，并由买方[106]自行运输。尽管从表面上看，修订过的《中立法案》平等地对待所有国家，但“现购自运”原则却有利于拥有最强大海军的国家，因为它不仅可以运输更多武器，而且可以在公海上保护自己。当时，拥有最强大海军的国家是英国。
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至少有一个人确切地理解罗斯福的真实意图——罗斯福的战争部长哈里·海因斯·伍德林（Harry Hines Woodring）——但他对此并不满意。伍德林是堪萨斯州的前州长，和他那个时代的大多数中西部政界人士一样，他坚持中立政策和不干涉政策这两大支柱。他警告说，不管罗斯福（或国际法学者们）怎么说，偏袒战争中的一方都会导致战争。随着时间的流逝，伍德林一再反对罗斯福帮助欧洲同盟国的努力。当罗斯福总统提议将多余的武器卖给瑞典，然后由其再卖给芬兰时，伍德林警告说这将违反中立原则，迫使总统放弃了这个想法。伍德林还反对美国向英国和法国出售军事装备的计划。在罗斯福总统命令他要么赞同该计划，要么辞职后，他才做出让步。[107]
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就在伍德林对美国政策表示不满的时候，其他人也在敦促美国政府尽快采 取行动。1940年6月18日，亨利·史汀生在纽黑文市发表讲话，他将欧洲的危机描述为美国历史上“可能最严重的”危机（他是一位忠诚的校友，当时正在纽黑文市参加耶鲁大学的毕业典礼）。他宣称，风险是可怕的，“今天的美国正站在两条道路的岔口：在这个世界危急的时刻，她可以坚持错误的中立幻想，而它们已不再符合她的利益需求或安全需求”。根据史汀生的观点，对于美国来说，更好的选择，也是唯一的选择，就是接受对中立原则的新理解，“废除我们注定要失败的所谓中立行动条款，五年多来，这些条款已经束缚了我们获取真正的利益”。他说，如果从中立公正的约束中解脱出来，“美国可以坦率地认识到，现在和过去的许多年里，我们自身的安全在一定程度上取决于英国海上力量的持续”。当然，这意味着要慷慨地援助英国。
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看到报纸上的演讲后，罗斯福决定，史汀生就是他需要的执掌战争部的人选。[108]他要求伍德林当天就辞职。[109]伍德林遵从了他的建议，但在即将离任时公开抨击总统。他在辞职信中警告说：“我相信你会建议那些会挑起战争的人来担任这一职位，但他们这样做的时候，一定要知道，我们还没有为应对一场重大冲突做好准备。”[110]
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史汀生获得这一提名让所有人都感到意外。[111]毕竟，他曾服务过被罗斯福击败的总统，而且他是一个坚定的共和党人，一个72岁的坚定的共和党人。但在这个危险的时刻，他也是一位坚定的领导者。罗斯福知道自己可以信任他：在胡佛政府向罗斯福政府过渡时期，史汀生与罗斯福共事过。任用一名共和党人担任战争部首脑，也表明罗斯福希望在战争部消除党派政治。[112]他在同一天宣布，1936年共和党副总统候选人弗兰克·诺克斯（Frank Knox）上校被任命为海军部长，此举进一步强化了这一信息。
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