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就在南京沦陷一个多月后，1938年初，国际联盟第100届会议召开，整个会议被悲观情绪笼罩着。法国外交部长承认：“国际联盟受到了指责——毫无疑问，是因为人们对其期望过高了。”[94]顾维钧说：“在国际联盟成立的近二十年中，其声望和权威从来没有像今天这样低落。”[95]
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罗斯福的隔离政策
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然而，如果说国联的权威正在衰落，那么《非战公约》所体现的对中立的新理解则在上升。随着战争在亚洲和非洲蔓延，美国国务卿赫尔开始重新考虑他早些时候取消经济制裁的做法。螺旋式上升的暴力对世界和平构成重大威胁，国联已被证明无力阻止暴力的升级。与此同时，美国民众根深蒂固的孤立主义思想限制了罗斯福采取行动的能力，这有可能使得国际体系变得无法无天。因此，赫尔认为是时候让总统发表讲话了，以抵制国内日益增强的孤立主义倾向，并声明他对经济制裁的支持，以阻止世界大战的爆发。[96]
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1937年10月5日，罗斯福总统在“孤立主义大本营”和萨尔蒙·莱文森的家乡芝加哥发表演说。[97]“《非战公约》中表达的豪情壮志以及由此带来的 对和平的希望，”他这样开头，“最近已被一种萦绕心头的对灾难的恐惧取代。”罗斯福提议用医疗手段解决军事问题。“当传染病开始蔓延时，社会便赞成并联合起来对患者实行隔离，不使疾病蔓延，以保护社会的健康。”[98]总统的解决办法是孤立侵略者：爱好和平的国家切断与侵略者的联系，拒绝与他们进行任何形式的合作。
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起初，他的演讲受到了好评。但是，终止美国传统中立政策的提议也遭到了强烈批评。演讲后几天，人们开始质疑，“隔离”意味着什么。[99]许多人仍然不相信国际关系中的中立义务已经改变，他们担心隔离是战争的另一种形式。美国政府很清楚，这个国家还没有做好改变中立立场的准备；它将继续坚持对所有卷入冲突的交战方的“中立”禁运。[100]
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直到1939年9月1日，德国坦克开进波兰，欧洲在三十年时间里第二次陷入残酷的战争时，美国法律依旧如此。但现在，“妥协”的中立法把罗斯福置于难以为继的境地。两天后，当英国和法国对德国宣战后，《中立法案》却要求他在美国最重要的欧洲盟友最需要帮助的时候对它们实施武器禁运。禁运的影响是毁灭性的，因为在战争爆发前，英国和法国都向美国订购了大量武器装备，而现在这些订单必须被冻结。[101]罗斯福开始相信，中立法的效果与预期相反。因为禁运非但不能使美国远离战争，反而会使美国陷入战争。毕竟，如果英国、法国及其盟国无法获得美国的巨大资源，它们会更易于被德国打败。如果英国和法国倒下，美国就会不可避免地卷入这场战争。正如赫尔在他的回忆录中所说，“如果德国赢了，我们就很有可能不得不很快进行战斗”。[102]
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采取新的中立思想
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即使在德国军队包围了华沙的时候，在美国，反对改变美国国内中立法的声音仍然坚定。参议员博拉和他的几个同事发起了一场全国性的广播运动，反对修改中立法。这场运动引发了大约100万份支持禁运的电报、信件和明信片涌入国会办公室。有些参议员每天会收到4000条信息。[103]这场运动的成功再次确认了罗斯福已经知道的事情：完全废除《中立法案》是不可能的。
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没有多少迹象表明公众舆论潮流已经转向。尽管有80%的民众支持这场战争中的同盟国，但还有70%的民众希望美国在向交战方出口货物时，继续表明其公正立场，因为他们担心，任何偏袒的迹象都会把这个国家拖入战争。[104]因此，罗斯福退而求其次：通过“现购自运”（“cash and carry”）条款废除强制性武器禁运条款。[105]这项新条款要求只能用现金购买美国武器，并由买方[106]自行运输。尽管从表面上看，修订过的《中立法案》平等地对待所有国家，但“现购自运”原则却有利于拥有最强大海军的国家，因为它不仅可以运输更多武器，而且可以在公海上保护自己。当时，拥有最强大海军的国家是英国。
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至少有一个人确切地理解罗斯福的真实意图——罗斯福的战争部长哈里·海因斯·伍德林（Harry Hines Woodring）——但他对此并不满意。伍德林是堪萨斯州的前州长，和他那个时代的大多数中西部政界人士一样，他坚持中立政策和不干涉政策这两大支柱。他警告说，不管罗斯福（或国际法学者们）怎么说，偏袒战争中的一方都会导致战争。随着时间的流逝，伍德林一再反对罗斯福帮助欧洲同盟国的努力。当罗斯福总统提议将多余的武器卖给瑞典，然后由其再卖给芬兰时，伍德林警告说这将违反中立原则，迫使总统放弃了这个想法。伍德林还反对美国向英国和法国出售军事装备的计划。在罗斯福总统命令他要么赞同该计划，要么辞职后，他才做出让步。[107]
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就在伍德林对美国政策表示不满的时候，其他人也在敦促美国政府尽快采 取行动。1940年6月18日，亨利·史汀生在纽黑文市发表讲话，他将欧洲的危机描述为美国历史上“可能最严重的”危机（他是一位忠诚的校友，当时正在纽黑文市参加耶鲁大学的毕业典礼）。他宣称，风险是可怕的，“今天的美国正站在两条道路的岔口：在这个世界危急的时刻，她可以坚持错误的中立幻想，而它们已不再符合她的利益需求或安全需求”。根据史汀生的观点，对于美国来说，更好的选择，也是唯一的选择，就是接受对中立原则的新理解，“废除我们注定要失败的所谓中立行动条款，五年多来，这些条款已经束缚了我们获取真正的利益”。他说，如果从中立公正的约束中解脱出来，“美国可以坦率地认识到，现在和过去的许多年里，我们自身的安全在一定程度上取决于英国海上力量的持续”。当然，这意味着要慷慨地援助英国。
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看到报纸上的演讲后，罗斯福决定，史汀生就是他需要的执掌战争部的人选。[108]他要求伍德林当天就辞职。[109]伍德林遵从了他的建议，但在即将离任时公开抨击总统。他在辞职信中警告说：“我相信你会建议那些会挑起战争的人来担任这一职位，但他们这样做的时候，一定要知道，我们还没有为应对一场重大冲突做好准备。”[110]
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史汀生获得这一提名让所有人都感到意外。[111]毕竟，他曾服务过被罗斯福击败的总统，而且他是一个坚定的共和党人，一个72岁的坚定的共和党人。但在这个危险的时刻，他也是一位坚定的领导者。罗斯福知道自己可以信任他：在胡佛政府向罗斯福政府过渡时期，史汀生与罗斯福共事过。任用一名共和党人担任战争部首脑，也表明罗斯福希望在战争部消除党派政治。[112]他在同一天宣布，1936年共和党副总统候选人弗兰克·诺克斯（Frank Knox）上校被任命为海军部长，此举进一步强化了这一信息。
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尽管这些任命得到了广泛的赞誉和参议院的轻松批准，但有些人认为，罗斯福总统跨越党派的决定有着更为阴暗的动机。反对这些任命提名的人担心，“随着诺克斯和史汀生进入内阁，这个国家更有可能陷入战争”。[113]另外一些人也以同样的理由庆祝这些任命。《每日镜报》（Daily Mirror）和其他英国报纸兴奋不已，它们兴高采烈地宣称：“仇恨希特勒的人加入了美国内阁”。[114]
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随着史汀生上台以及战争在欧洲蔓延，美国政府开始更加积极地拓宽传统中立原则的边界。1940年9月2日，美国向英国移交了50艘退役驱逐舰，以换取在英国控制的领土上建立基地的权利。司法部长罗伯特·H.杰克逊（Robert H. Jackson）以一种令人难以置信的观点辩称，《中立法案》没有禁止这项交易，因为该法案不适用于“不以服务于交战一方之目的而被建造、武装、装备或改装成战舰的超龄驱逐舰”。[115]
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在1940年的选举中取得压倒性的胜利后，罗斯福政府摒弃了这一幻想，转而采取新的中立思想。1941年3月罗斯福签署的《租借法案》（The Lend-Lease Act）允许美国在出售、借用或处置物资时，对交战国家进行区别对待。[116]而且美国的确实行了区别对待。在该法案通过后的90天里，美国就拨出42.5亿美元采购援助盟国的物资，立即提供了200万英吨（gross ton）的货船和油轮来装载援助物资，并开始训练7000名英国飞行员。[117]
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不得已而为之
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美国不仅在欧洲，在亚洲也开始依照新的中立理论行事。1941年，日本入侵印度支那南部，威胁到英属马来亚、北婆罗洲和文莱的安全。当年7月，美国对此做出回应，冻结日本在美国的资产，并禁止向日本出口石油和汽油。[118]禁运给日本带来了毁灭性的打击，日本超过80%的石油来自美国。当罗斯福说服英国和荷兰加入对日石油禁运后，日本就与国际石油市场完全隔绝了。由于没有本土石油供应，日本石油储备很快就会耗尽。
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对日本领导人来说，这似乎又是一个残酷的转折。他们的国家一直在努力学习统治世界的规则并要求其应有地位，美国人和欧洲人却改变了这些规则。现在，征服不再被允许（尽管坚持和保 卫1928年之前被征服的领土是被允许的）；同时，允许非交战国对交战国实施后果严重的经济制裁。根据《非战公约》，任何军事反应都将被视为非法侵略。不过，许多日本人，包括与天皇关系密切的人，都认为这份协定不过是一纸空文。[119]
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日本海军开始推动尽早与美国开战。日本海军认为，日本等待的时间越长，石油供应就会越少，日本也就会愈发虚弱。日本需要在行动能力被过于削弱之前发动袭击。由于怀疑日本是否能赢得与美国的战争，天皇拒绝了这项提议。但是，随着禁运的延续以及形势变得更加绝望，他的想法开始改变。[120]1941年11月26日，赫尔国务卿向日本大使递交了一份照会，要求日本从法属印度支那和中国撤出全部日军。[121]尽管照会上没有明确提出，但日本认为赫尔所指的“中国”包括“满洲国”。
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赫尔不知道的是，日本袭击珍珠港的攻击部队此时已经出发前往夏威夷，尽管它们当时行进得不太远，还能召回。日本首相东条英机（Tojo Hideki）将赫尔的照会视为战争不可避免的证据，称其为美国“向日本发出的最后通牒”：退出中国——包括“满洲国”——否则将承担后果。在与顾问们审议了这份照会后，裕仁同意对美国发动攻击。他批准了对珍珠港的袭击，并决定对美国、英国和荷兰发动战争。[122]第二天，日本舰队收到了电令“Niitakayama Nobore”（字面意思是“攀登新高山”）：继续进攻。[123]
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日本天皇开始起草宣战书。它的措辞表明，日本天皇深陷旧世界秩序的痛苦之中。宣言一开始就指责美国和英国在中日争端中偏袒一方：“由于美国和英国都支持重庆政权，它们加剧了东亚局势的动荡。”关于制裁，它这样表述：“他们千方百计阻挠我们的和平贸易，最后又直接断绝与我们的经济关系，严重威胁着我们帝国的生存。”这份宣言得出结论，“如果放任这种形势发展下去，不仅会使我们帝国为了东亚的稳定而做的 多年努力化为乌有，而且会危及我们国家的生存”。[124]
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就在赫尔向日本人递交照会的前一天，史汀生在日记中写道：“（罗斯福）提到，我们可能在下周一遭到袭击，因为日本人因经常不加警告地发动突然袭击而臭名昭著，问题是我们该怎么做。问题是，我们应该如何在不给自己造成太大危险的情况下，谋划让他们打响第一枪。”[125]他很快就会明白，没有必要再进行谋划了。第一枪即将打响。
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人们很容易认为，日本偷袭珍珠港是一种没有法律依据的行为，因为它没有任何正当理由或借口。用罗斯福总统的话说，对美国人来说，12月7日仍然是“一个必须永远记住的耻辱的日子”。但日本发动对美国的毁灭性打击并非没有法律依据，它只不过是遵循了1854年美国海军准将马修·佩里的黑船带来的国际法。然而，日本未能认识到的是，这些规则在1928年被宣布废弃了。美国自己也只是最近才接受了《非战公约》所引发的法律秩序的彻底转变——1941年3月，也就是珍珠港事件发生前6个月，《租借法案》通过后，美国才最终接受了对中立的新理解。
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1941年12月7日，仅仅在赫尔获悉日本偷袭珍珠港几分钟之后，日本大使就在美国国务院向赫尔亲自呈交一份照会，这份照会最为明显地体现了日本人与美国对这一法律的不同理解。[126]日本三天后发表的备忘录，读起来就像一份旧世界秩序下的战争宣言。它详细描述了美国对日本犯下的诸多可感知的错误行为。它抱怨美国支持中国以及美国坚持要求日本从中国撤军。尽管这份备忘录从未直接提及《非战公约》，但它拒绝接受美国对该条约带来的变化的看法。它抱怨说：“尽管美国政府在其一贯坚持的原则下，反对通过军事压力来解决国际问题，但它正与英国和其他国家一起 通过经济力量来施加压力。”日本外务省认为，这种经济压力“应该受到谴责，因为它有时比军事压力更不人道”。[127]
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