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在冻结银行业的同时，美国还对伊朗政权的个别成员及其合作者实施了制裁。2011年和2012年，美国总统奥巴马发布了一系列行政命令，授权财政部打击那些帮助伊朗规避制裁、获取美元、发展其能源业或侵犯人权的机构。[65]这些命令充分利用了财政部开发的新工具来精确地实施制裁——直至制裁个人。与过去笨拙的禁运不同，现在的制裁被用来将个人拒于美国及其经济之外，冻结他们在该（美）国持有的任何资产，并阻止任何受美国管辖的人与他们做生意。
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这种仍在进行的驱逐技术升级使制裁比以前更全面，也更有针对性。它通过将进入美国金融业的条件设定为与美国在制裁上进行合作，从而放大了制裁的威力。在这种情况下，不只是那些违反国际法的人将被驱逐，那些与违反国际法者做生意的人也会被驱逐。与此同时，驱逐现在可以更精确地定制。新的制裁措施使针对个别银行、个别企业甚至对违反国际法负有责任的个人的制裁成为可能。
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更重要的是，这些新的驱逐制裁措施运行效果非常好：伊朗石油出口下降了超过50%，该国货币（里尔）价值下跌，并且伊朗经济萎缩，这一切促使时任伊朗总统马哈茂德·艾哈迈迪-内贾德（Mahmoud Ahmadinejad）抱怨：“敌人已经调动了所有的力量来执行他们的决定，因此一场隐蔽的战争正在全球范围内展开。”[66]
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内贾德的声明证明了制裁正在让伊朗付出代价。但正如负责监督OFAC的美国财政部官员戴维·科恩（David Cohen）所指出的，制裁并非一场隐蔽战争的一部分。相反，它们是“做给全世界看的”，事实上，它们是“全世界实施的”。科恩说，它们也不是一场战争，而是“战争之外的另一种选择”。[67]这个选择奏效了。更精妙的驱逐做到了延续了30年的老派制裁手段没有做到的事情。2013年8月，哈桑·鲁哈尼（Hassan Rouhani）接替内贾德担任伊朗总统，他的竞选纲领是改善伊朗与世界其他国家的关系，缓和制裁。[68]新伊朗领导层开始与“P5+1”——安理会五个常任理事国加上欧盟经济主导者德国——举行谈判。[69]2013年11月，他们达成临时协议，限制伊朗核计划，部分解除制裁，并计划达成一份更为持久的全面协议。几十年来，人们第一次真正看到希望，可以通过谈判而不是军事打击来阻止伊朗拥有核武器。这种情况能否持续取决于许多因素，其中最主要的是双方是否愿意坚持这项协议。
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未竟的事业
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就在伊朗新领导层与“P5+1”六国围坐在谈判桌前时，俄罗斯控制了克里米亚。2014年2月，身穿无标志制服的武装人员出现在克里米亚，一个月后，俄罗斯完成了欧洲自二战以来的首次“吞并”。[70]针对这种情况，国际社会不可能实施联合国支持的军事回应，因为俄罗斯是安理会常任理事国，因此可以否决任何授权。更重要的是，俄罗斯是一个核大国，其军事实力仅次于美国。尽管《联合国宪章》允许美国和其他国家合法使用武力保卫乌克兰，但采取军事行动显然不是一个选择。
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于是，人们将注意力转向了驱逐。国际社会封锁了克里米亚，这让人想起近80年前国际联盟对日本占领中国东北的反应。然而，这一次国际社会可以撤回与俄罗斯的合作。美国和欧洲几乎禁止了与该地区的所有投资和贸易。[71]麦当劳（McDonald’s）、贝宝（PayPal）、亚马逊（Amazon）、维萨（Visa）和万事达（Master Card）都撤出了克里米亚。克里米亚淡水和电力供应——超过80%来自乌克兰——也有波动。一度繁荣的克里米亚旅游业，在并入俄罗斯后的第一年里就下降了一半。[72]甚至万国邮政联盟也暂停了在该地区的邮政服务。[73]正如一名美国官员所解释的那样，制裁机制传递了这样一个信息：“它基本上是说，你可以声明你的战争捕获，但它对你来说没有多大价值，因为我们不会让你轻易得逞。”[74]
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为了驱逐俄罗斯，美国和欧洲必须携手合作，这一计划之所以困难，不仅是因为联合国安理会无能为力，还因为俄罗斯经济对全球经济非常重要，它比以往任何西方制裁的目标都重要。[75]尤其对于欧洲来说，过去——且现在——制裁俄罗斯的代价太巨大。俄罗斯供应欧洲30%的天然气[76]，是欧洲第三大贸易伙伴。[77]由于欧洲仍处于从2008年金融危机和随后的经济衰退中复苏的状态，其政治领导人谨慎避免本国经济受到伤害是可以理解的。[78]那些与俄罗斯有重要政治和经济联系的欧盟成员国，包括希腊和德国，对经济制裁俄罗斯的负面影响特别关注。[79]
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然而，欧洲确实采取了行动。欧盟宣布，“乌克兰的主权、领土完整和独立必须得到尊重。欧盟既不承认克里米亚的公投，也不承认公投的结果。欧盟现在不承认、将来也不会承认俄罗斯联邦对克里米亚和塞瓦斯托波尔的吞并”。[80]此外，奥巴马总统也宣布，“乌克兰的主权和领土完整必须得到尊重，国际法必须得到维护”。[81]双方都清楚地表明，全球法律秩序的基本原则已经被打破。
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克里米亚并入俄罗斯后不到一周，工业化民主国家组成的八国集团就暂停了俄罗斯的成员国身份。其余七国谴责“俄罗斯吞并克里米亚的非法企图”是“违反国际法”的行为，并宣布将抵制原定在俄罗斯索契举行的会议，转而在排除俄罗斯参加的情况下，在北约和欧盟总部所在地布鲁塞尔开会。刚刚卸任美国驻俄罗斯大使的迈克尔·麦克福尔（Michael McFaul）解释说，尽管此举主要是象征性的，但它传递了一个重要的信息：“八国集团是他们想要成为其中一员的组织。对他们来说，这象征着他们是大男孩俱乐部（big-boy club）——大国俱乐部的一员。”[82]
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新一代的驱逐工具还允许实施更精妙、更严格限制范围的制裁。第一个制裁目标是个人。奥巴马总统发布了一项行政命令，授权“制裁对侵犯乌克兰主权和领土完整或窃取乌克兰人民资产负有责任的个人和实体”。美国国务院表示，旅行限制表明美国政府“继续努力让俄罗斯和那些应该对克里米亚局势负责的人付出代价”。[83]同样，欧盟对那些其行为有助于“破坏或威胁乌克兰的领土完整、主权和独立”的人实施了制裁，比如普京的总统办公厅主任谢尔盖·伊万诺夫（Sergei Ivanov）；普京的总统办公厅副主任维亚切斯拉夫·沃洛金（Vyacheslav Volodin），他负责监督克里米亚融入俄罗斯的政治进程；俄罗斯国有石油巨头俄罗斯石油公司（Rosneft）首席执行官、普京的密友伊戈尔·谢钦（Igor Sechin），以及俄罗斯副总理德米特里·罗戈津（Dmitry Rogozin）。[84]
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为了阻止俄罗斯进入乌克兰，美国和欧洲想要强行让俄罗斯付出足够的代价。但它们也希望将对全球经济造成的附带损害降到最低。因此，它们没有以俄罗斯经济的日常健康运行为打击对象，而是瞄准了其长期增长。于是，与对伊朗的制裁一样，它们切断了俄罗斯进入美国和欧洲资本市场的通道。但是，美国和欧洲并没有像在伊朗问题上那样禁止与俄罗斯大型银行的所有交易，而是尝试了一些新方法。它们只禁止了一种特定的金融交易——向特定的俄罗斯银行、能源公司和涉及国防工业的公司提供长期贷款。这些限制措施使得在俄罗斯进行大规模资本投资变得非常困难且代价高昂。从长期来看，这些制裁将严重阻碍俄罗斯经济的发展，但不会对全球经济构成突然的冲击。[85]
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美国和欧洲还禁止向俄罗斯出口西方国家拥有的石油勘探技术，这些技术对俄罗斯页岩、北极和深海石油勘探至关重要。[86]这些措施迫使埃克森美孚公司放弃了与俄罗斯能源公司俄罗斯石油公司在喀拉海（Kara Sea）的合资企业。[87]和针对俄罗斯的其他制裁措施一样，它们都是经过精心调整的，目的是解决这个似乎“太大而无法被驱逐”的国家的问题。西方对俄罗斯的制裁并没有封锁某个行业的全部，而是准确地找出了弱点——比如西方资源或技术极具价值且难以被替代的领域——同时最大限度地减少对实施制裁国家自身的直接经济影响。
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俄罗斯采取了所谓的“对等制裁”作为报复。俄罗斯外交部网站上发布的一份声明强调，制裁是一把“双刃剑”，并对几位美国政界人士实施了“对等制裁”，其中包括在推特上庆祝对俄制裁的众议院议长约翰·博纳（John Boehner）和参议员约翰·麦凯恩（John McCain）。[88]
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经济制裁与油价下跌一同导致俄罗斯经济衰退。2015年前两个月，俄罗斯与欧盟的贸易量下降超过三分之一。俄罗斯总理德米特里·梅德韦杰夫（Dmitry Medvedev）估计，2014年和2015年，西方制裁给俄罗斯造成的损失为1060亿美元。在克里米亚并入俄罗斯一年半以后，国际货币基金组织的一份报告称，预计俄罗斯2015年国内生产总值将萎缩3.4%。该报告还预计，长时间的制裁可能会导致俄罗斯在中期内累计产出损失达到国内生产总值的9%。[89]2016年10月，普京公开承认，西方制裁让俄罗斯付出了代价：“制裁正在伤害我们……尤其是在石油和天然气技术转让方面。”[90]
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对俄罗斯的驱逐可能会失败。普京总统没有屈服。但是，这些精心设计的制裁的目的恰恰是让其效果缓慢发酵：避免俄罗斯经济崩溃——那将是一场会让欧洲垮掉的内爆——并刻意惩罚那些帮助“吞并”克里米亚的人，减少战争捕获的规模，并威胁俄罗斯经济的整体发展轨迹。美国和欧洲制定了一项战略，迫使俄罗斯长期尊重国际法——如果美国和欧洲坚持到底的话。
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战争的替代选择
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如果说克里米亚的局势让人清醒地意识到驱逐的局限性，那么伊朗的局势则表明，即便是短期内失败的驱逐，最终也能取得胜利。2015年8月，经过两年多的谈判，伊朗与六国终于达成了一项前所未有的协议。[91]它规定美国、中国、俄罗斯和欧盟取消诸多制裁措施。作为回报，伊朗将大幅缩减其核计划。它将拆除三分之二的离心机，保持低浓缩铀水平至少15年，将其浓缩铀储备减少98%，并允许国际原子能机构（IAEA）全面监督其执行情况。
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协议签署一年之后，即2016年5月，国际原子能机构发现伊朗履行了承诺。伊朗的铀浓缩离心机从19000多台减少到仅5060台。伊朗终止了铀浓缩活动，并清除了位于福尔多（Fordow）的秘密设施里的所有核材料。它减少了浓缩铀的储备，并将位于阿拉克（Arak）的重水反应堆堆芯填满了混凝土，使其永远无法运转。总的来说，这些条款将伊朗的“突破时间（breakout time）”——生产足够制造一件核武器所需的裂变材料的时间——从大约两三个月延长到至少一年。[92]尽管批评人士抱怨该协议仍然允许伊朗拥有浓缩核材料，但其中一些人后来承认，它已经成功地消除了迫在眉睫的威胁。在2016年，以色列前国防部长摩西·亚阿隆（Moshe Ya’alon）在谈判期间曾强烈反对该协议，他后来改变了态度，姗姗来迟地表示支持，承认伊朗的核计划“已经根据世界大国签署的协议被冻结，不会对以色列构成直接的威胁”。[93]
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驱逐的演变并非没有挫折。从20世纪30年代初发端到今天，这条道路充满了失败。但随着时间的推移，通过反复试验，国际法律秩序已经发展出了一系列非凡的工具来应对全球挑战，这些挑战建立在一个简单的体系之上，这个体系使冰岛的合作型文明在没有中央强制的情况下成为可能。虽然不完美，但事实证明，驱逐的工具非常灵活，主要受到那些运用它的人的创造力的限制。从维持全球贸易，到服务国际邮政、保护人权、保护环境，再到核（不）扩散，驱逐一直被用来鼓励各国遵守规则，并惩罚那些在这个“强权不再是公理”的世界上没有遵守规则的国家。
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有些人可能会问，驱逐——如戴维·科恩所言，“战争的替代选择”——是否真的比它所取代的战争好得多。毕竟，各国仍有可能被迫加入协议，如果不是通过武力威胁［在新世界秩序中，这将引发胁迫防御（duress defense）］，那么就是通过经济威胁（这不会引发胁迫防御）。非法化战争以及围绕这一进程发展起来的法律体系，是基于这样一个原则，即战争的物质破坏极度有害。政治理论家朱迪斯·施克拉尔（Judith Shklar）的著名论断是，残忍——“强者为了实现针对一个弱者或弱势群体的某种有形的或无形的目的，故意对后者施加身体上的，其次是情感上的痛苦”——是最大的恶。[94]驱逐以排斥群体成员利益的方式取代了这种罪恶。就像武力和武力威胁一样，驱逐也限制了选择。但采取驱逐措施的话，没有通常伴随战争的残酷和破坏。
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这种驱逐不是暴力行为，它还有一个好处：它使国家机构完整无损。毕竟，战争是一种极其迟钝的工具。如果使用军事力量强迫其他国家，就会破坏向居民提供基本服务和安全所必需的机构。在一个弱国可能成为失败国家，而失败国家又会引起内战和恐怖主义的世界里，使用驱逐手段而不是用战争摧毁它们来向国家机构施压，不仅是一项好的法律，而且是一种明智的做法。
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[1] 原文为“If the terriers and bariffs are torn down，this economy will grow！”。人们猜测，乔治·W.布什总统其实想表达的是“如果消除贸易壁垒和关税（barriers and tariffs），经济就会增长”，结果口误将“barriers and tariffs”说成了“terriers and bariffs”，所以听众迷惑不解。乔治·W. 布什总统经常口误，因此作者说这是他“标志性风格”。——译者注
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[2] John W. Dietrich，ed.，The George W. Bush Foreign Policy Reader：Presidential Speeches with Commentary （New York：Routledge，2005），5.
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[3] “Weirton Steel，” YouTube video，32：51，取自todengine 2012年3月1日发布的一部由美国陆军军械部和陆军通信兵（Ordnance Department and Signal Corps）制作的电影，参见https：//www.youtube.com/watch？v= A4euorued9E （14：43）。
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