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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923652]
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可预见性与合法性
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然而，国际法和国际组织是国际政治现实的重要组成部分，因为它们可以影响国家的行为方式。国家由于如下两个原因需要国际法和国际组织：可预见性与合法性。
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国家如同个人，总是被卷入相互间的冲突之中。国际间的交往，不管是政府行为还是个人行为，是极其广泛的，它包括贸易、旅游、外交使团以及人员跨国接触等。随着相互依存程度的加深，发生摩擦的机会也就增多。在摩擦出现后，国际法可以让政府避免冲突升级。比如，如果一位美国游客因贩运毒品而在墨西哥被捕，或者一艘英国船只与一艘挪威船只在北海相撞，或者一家日本公司指责一家印度公司侵犯其专利权，有关国家政府可能不想让这些涉及个人的争端影响国家间关系的其他方面，如果按照国际法和普遍接受的原则解决这些问题，那么就可以使得这些问题非政治化和具有可预见性。可预见性有助于增进交往，并且有序地处理因交往而不可避免地产生的冲突。
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合法性是国家需要国际法的第二个原因。政治不仅仅是争夺物质权力的斗争，它也是争取合法性的较量。权力与合法性不是相互对立的，而是互相补充的。人既不是完全按道德原则行事，也不完全是自私自利的。有关对与错的信念是人们行为的动力，这是一个政治事实，因此合法性也就是权力的一个源泉。如果一国的行为被认为缺少合法性，那么该国就要为其政策付出更高的代价。国家希望借助国际法和国际组织来证明自己的政策具有合法性，并且指责别国的政策缺乏合法性，这会影响到它们的行为及其后果。合法性也会增强一国的软权力。
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国际法在重大的利益冲突中，可能对国家没有什么约束力，但是它往往会影响国家政策的制定。法律是权力斗争的组成部分。也许怀疑论者会说，这些只是律师们玩的游戏而已。但是，法律并非毫无作用，因为政府总是很重视援引法律依据，或者认真地考虑国际组织的决议。这就好像一句格言所说的：“如果用邪恶的方式来表明自己是善良的，那么善良肯定要因此付出代价。“简单地说，政府的行为可能被自己提出的法律借口所束缚。
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以联合国安理会第242号决议为例。该决议是在1967年中东战争结束后通过的，它呼吁有关国家恢复战前的边界。在此后几年里，它使得以色列对它在战争中夺取的领土之占领缺乏合法性，从而迫使以色列在联合国处于被动地位。阿拉伯国家虽然在战争中遭受失败，但是仍然能够对以色列施加压力。1976年，阿拉伯国家联盟极力促使联合国开除以色列，美国花费了很多政治资本来劝说阿拉伯国家，防止联合国大会通过开除以色列的决议。这个事例再次说明，国际组织中的合法性象征是权力斗争的组成部分。
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一个国家在面临生死攸关的重大问题时，会使用武力这个最有效的权力形式。这也可以解释为什么国际法和国际组织对使用武力的事态只能起到很有限的作用。用国际法来处理毒品走私、海上船只相撞或者侵害专利权等是一回事，遵守国际法而使国家面临生存威胁则是另外一回事。这就是20世纪30年代集体安全制度所存在的问题，但是《联合国宪章》再次建立起了一种有所改进的集体安全制度。
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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923653]
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联合国：集体安全与维持和平行动
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在经典的均势体系中，战争是合法的，武力也是被允许使用的，而且它被认为有助于确保体系的稳定。在19世纪，随着技术革新导致战争更具破坏力以及民主与和平运动的兴起，有关国家采取了一些把国家组织起来以防止战争的措施。1899年，26个国家在海牙召开了和平会议。1907年，44个国家参加了第二次海牙会议。海牙会议所采取的是法律手段，与会者极力说服世界上所有的国家签署一项仲裁条约，以便通过仲裁而非使用武力来处理争端。他们也试图制定战争法规，以便在仲裁失败的情况下约束战争行为。.
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正如本书前面所提到的，在第一次世界大战结束后，有关国家创建起了国际联盟，试图通过国家的联合来阻止侵略行为和惩罚侵略者。在威尔逊及其思想的同路人看来，第一次世界大战基本上是一场由均势所导致的偶然的和不必要的战争，为了集体安全而建立起来的国家同盟可以防止发生这样的战争。如果说建立国际联盟的目的，在于防止再次爆发如同第一次世界大战那样的战争，那么1943—1945年间建立联合国的努力，则旨在防止再次爆发如同第二次世界大战那样的战争。1945年，49个国家的代表聚集在旧金山，签署了一个宪章，它包含了一些创新的内容，以克服国际联盟的弱点。除了国家出于自卫或者集体安全的需要而使用武力外，以武力相威胁或者使用武力的举动被宣布为非法的行为。这样的集体安全制度和19世纪均势体系的区别在于，任何一个签署《联合国宪章》的国家以武力发动进攻的行为都是非法的。但是有三个例外情况，即国家出于自卫、集体自卫、集体安全的目的，才可以使用武力。
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联合国的设计师们也设立了一个安全理事会，它由5个常任理事国以及一些有任期的非常任理事国组成。安理会可以被看作是19世纪的均势思想和联合国集体安全框架相结合的产物。根据《联合国宪章》第7章，安理会可以通过具有约束力的决议。如果5个大国不能达成一致意见，那么它们都具有否决权，否决权就好比一座房子里的照明系统中的保险盒。联合国创立者们认为，与其让一场针对一个或两个大国的战火烧掉房子，不如使用否决权让所有的灯都熄灭。
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联合国集体安全制度在冷战期间，只有在朝鲜战争中发挥过作用。这是由于当时苏联代表为了抗议台湾的国民党政府（而不是北京的共产党政府）占据中国在联合国的席位而缺席安理会会议。在冷战时期的绝大部分时间里，大国未能就什么是合法地使用武力的行为这个问题达成共识。它们在界定侵略的定义时，也遇到了很大的难题。比如，如何判断挑起战争的是先进行秘密渗透的国家呢，还是其军队首先跨越边界的国家？在1956年的时候，以色列深受由埃及支持的游击队秘密越界攻击之苦，但是以色列的常规部队首先越过边界。对于谁是侵略者这个问题，不同的国家有不同的看法，这取决于一个国家究竟是站在冷战的哪一方。在联合国创建后的最初20年里，联合国的有关委员会试图给侵略下一个定义。它在列出一个侵略行为的清单之后，又加了一个但书，指出安理会也可以确定其他行为属于侵略行为。即便动用了军队，安理会也可能说没有发生侵略行为。就联合国来说，只有安理会可以认定一个行为是否为侵略行为。一切都取决于在安理会内部能否达成共识，而这在冷战时期是很难做到的。
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图6.1苏伊士运河危机与维持和平行动的诞生
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集体安全制度处于无能为力的境地，它促使了联合国预防外交思想以及维和部队的产生。联合国不再关注集体安全的基本思想，即确定和惩罚侵略者，而是把来自独立国家的军队聚集起来，并部署在交战双方的中间地带。这种模式形成于1956年苏伊士运河危机期间。
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1956年7月，埃及总统贾迈尔·纳赛尔（Gamal Nasser）宣布将苏伊士运河收归国有（见图6.1）。英国首相安东尼·艾登爵士认为埃及的行为对英国构成了极大的威胁，他把纳赛尔比作新时期的希特勒，并且把该事件与20世纪30年代的情形相类比。他对纳赛尔接受苏联武器的事实感到担忧。英国与法国、以色列一道制订了一项秘密计划，即以色列入侵埃及（该国一直派游击队跨越以色列边界），英法两国进行”干预”以恢复和平，并占领苏伊士运河。联合国安理会辩论是否通过一项呼吁停火的决议，英国和法国利用否决权来阻止安理会通过停火决议，它们希望干涉继续进行，直至除掉纳赛尔。
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联合国秘书长达格·哈马舍尔德（Dag Hammarskjold）和加拿大外长莱斯特·皮尔逊（Lester Pearson）一道，提出了一个解决方案，即用一支联合国维和部队把以色列人和埃及人隔离开。联合国大会（大国在此没有否决权）一致通过决议，授权向西奈地区派遣一支联合国部队。美国没有支持其欧洲盟友，因为它担心英法的干涉行动会刺激阿拉伯民族主义者，从而为苏联介入中东创造更多的机会。11月15日，第一批联合国紧急部队（UNEF）到达西奈，把以色列和埃及的军队隔离开，接着在12月，联合国开始清理苏伊士运河的沉船。
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联合国紧急部队成为后来数十次”蓝盔”维和行动的模式，而且联合国在1992年设立了维和行动部（Department of Peacekeeping Operations，DPKO）来负责监督维和行动。目前在四大洲共有14个联合国维和行动。来自114个国家的将近10万人参加维和行动。迄今为止，总共有64次维和行动，预算总额差不多是700亿美元。维和是联合国具有创造性作用的一个典范，这是联合国创始人绝对没有想到的。与此形成对比的是，集体安全行动仅有2次（1950年在朝鲜，1991年在伊拉克）。
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虽然冷战阻碍了联合国实施正式的集体安全原则，但是并没有阻碍联合国采取富有创意的行动，用国际部队把争端双方分开。根据集体安全制度，如果一个国家越过一条界线，那么其他国家都应该联合起来对付它，并且迫使它退回到原来的界线内。而在维和行动中，如果一个国家越过一条界线，那么联合国就会介入，并且把当事方分开，不表明谁对谁错。在冷战期间，联合国维和行动的一个基本原则是，维和部队总是由小国提供，而不是来自苏联或者美国，这样大国就不会直接卷入冲突之中。预防性外交与维和行动是富有创意的举措，至今仍然起着重要的作用。但是，它们不属于集体安全措施。今天，许多维和人员努力把内战冲突双方隔开。
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1990年伊拉克入侵科威特是冷战后的第一场危机。由于苏联和中国没有行使否决权，集体安全原则在40年中第一次被付诸实施。这有三个原因。第一，伊拉克采取了赤裸裸的侵略行动，它同20世纪30年代希特勒的行为很相似，从而促使政治家们想到当年集体安全制度失败的教训。第二，政治家们认为，如果联合国集体安全制度在这么一个明显的侵略行动面前表现得无能为力，那么它就不可能成为维持冷战后世界秩序的一个原则。第三，联合国内的小国支持这一行动，因为这些国家大多很脆弱，都有殖民主义遗留下来的具有争议的边界问题。萨达姆·侯赛因为其侵略科威特的行为所作的辩解，也让其他大多数的小国感到害怕。用前面引用过的海地驻联合国代表的话来说，它们不想成为别人手中的科威特。联合国集体安全制度将是新的世界秩序的基础吗？答案是，这样的可能性很小。比如，安理会5个常任理事国在1999年和2003年，都未能达成授权对科索沃和伊拉克使用武力的协议。存在着如下几个重要问题：第一，当发生明显的侵略行为的时候，联合国集体安全制度最能够发挥作用，而它难以在内战中起作用。第二，集体安全制度在没有国家使用否决权的情况下可以发挥作用，但是如果美国、俄罗斯、中国、英国和法国不能达成协议，集体安全制度将会再度陷于瘫痪之中。况且1945年设计的联合国集体安全制度是不能用来反对五大国的，这五个国家在安理会都享有否决权。第三，集体安全制度只有在成员国提供资源的时候才可以发挥作用，如果拥有庞大军队的国家不提供资源，那么很难想象集体安全制度会起什么作用。集体安全制度在20世纪30年代遭受了彻底的失败，在冷战时期被冷冻起来，然后在1990年的海湾战争中，如同拉撒路（Lazarus）一样死而复生。但这只是个小小的奇迹，正如我们将在第九章中所看到的那样，集体安全制度将来只是人们用来维持世界秩序的手段之一。
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致德怀特·艾森豪威尔总统的一封信
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希特勒在20世纪30年代通过一系列精心策划的行动，确立了自己的地位。他最开始的时候是占领莱茵地区，接下来成功地实施了入侵奥地利、捷克斯洛伐克、波兰和西方的行动计划。大部分西欧人容忍和原谅了他的行为……
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同样地，我们确信，夺取苏伊士运河是纳赛尔实施其计划的第一步，该计划的目的是在阿拉伯世界中剥夺西方的利益，并且把西方影响清除出阿拉伯世界。他相信，如果他能够顺利实施这个计划并成功地挑战18个国家，那么他就能够在阿拉伯世界享有极高的威信，可以鼓动沙特阿拉伯、约旦、叙利亚以及伊拉克的青年军官发动革命。（我们知道，他已经开始在伊拉克这个最稳定、最进步的国家里策划一场革命。）这些国家的新政府，如果不是俄国人的卫星国，那么实际上就会成为埃及的卫星国。这些地方的石油资源将处于由埃及领导并受俄国人影响的阿拉伯合众国的控制下。一旦这个时刻到来，纳赛尔就可以停止向西欧供应石油，我们就将看他的脸色行事。
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