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——英国首相安东尼·艾登，1956年[1]
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联合国发挥着政治作用，即便在集体安全原则无法得以实施的时期，它也是如此。这是因为《联合国宪章》所阐明的反对使用武力的原则，让那些想使用武力的国家负有举证的重担。建构主义者指出，此种有关使用武力的规范观念之变化，会影响国家的软权力。此外，安理会为讨论国际暴力问题提供一个重要论坛，会在危机时期增强集体关注的效果和吸引国际社会的注意力。而且它有时也可以促使人们的观点变得明确起来，增加武力侵略行为的代价，以及起着外交安全阀的作用。最后，联合国维和部队的作用虽然有限，但是很有用处。联合国所设置的这些绊网和缓冲区，一再被大家认为是很有用处的措施。
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随着冷战的结束，联合国发挥作用的机会更多了。联合国除了监督维和部队，还在纳米比亚非殖民化、监督萨尔瓦多的人权状况、尼加拉瓜选举、柬埔寨的管理等方面都起了作用。联合国维和行动的最近记录有好有坏。联合国维和人员在海地和柬埔寨的工作卓有成效，但是未能防止卢旺达和苏丹的族群清洗，也不能阻止安哥拉内战，并且在波斯尼亚则不得不被更强大的北约军队所取代。我们有的时候甚至很难判断它到底是成功还是失败。联合国维和人员确实帮助防止塞浦路斯的希腊人与土耳其人之间的流血冲突，但有人批评长期驻扎在塞浦路斯的联合国维和部队（联合国蓝盔部队自从1964年开始就一直驻扎该国），实际上妨碍该国通过协商重新走向统一。向族群冲突地区派驻中立的部队，似乎并不总能发挥作用。一些政治学家认为，中立的干涉行动可能延长内战时间，导致更多的伤亡。在另一个方面，联合国依然发挥着使行为具有合法性的重要作用。例如，由于联合国安理会在2003年未能通过第二个明确授权使用武力的决议，美国和英国为占领伊拉克付出了极大的代价。[2]此外，联合国继续扮演有创意的新角色。其中一个很好的例子就是建设和平（peace building），这体现在联合国东帝汶综合特派团（UNMIT）上。联合国东帝汶综合特派团依据一个涉及社会、政治、经济和安全任务的16点指令，试图帮助东帝汶提升自身能力和营造一个有利的环境，以便建立起一个稳定、独立和民主的国家。这类”支持和平行动”（peace support operations）绝对是在旧金山起草《联合国宪章》的人所没有想到的，但它们越来越成为联合国在管理冲突方面所作出的重要贡献之一。虽然最初的集体安全构想并没有完全付诸实施，但否定国际法和联合国作用的观点则是错误的。国际法和联合国是无政府国家体系政治现实的一部分。对国际组织和国际法采取过于怀疑或者过于天真的态度都是错误的。国家不能只按法律行事，但是如果完全没有法律，那么国家就无法生存。
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在21世纪初，成立于1945年的联合国显然不是其创立者当初所期望的”人类议会”（parliament of man）。联合国每年正常的财政预算大约为40亿美元，拥有1.4万名雇员，该组织比很多城镇拥有更少的资源。即使把维护行动的特别预算（大约30亿美元）和所有专门机构和发展基金年度预算都加在一起，联合国所拥有的经费总数也就大约120亿美元，大致相当于美国国防支出的2%。联合国人权行动的预算少于苏黎世歌剧院的预算，而联合国下属的世界卫生组织的预算大约等于一所大学医院的预算。[3]
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很多观察家呼吁改革联合国制度。联合国安理会15个成员国拥有授权使用武力的法律权力，其中5个常任理事国（中国、美国、俄国、英国以及法国）自1945年以来一直享有否决权。2005年，联合国秘书长科菲·安南（Kofi Annan）任命的一个高级小组，建议安理会成员国数量增加到24个，印度、巴西、日本和德国成为新的常任理事国。然而这个计划最后破产了，因为中国反对日本成为常任理事国，一些地区的竞争对手表明反对该计划的态度，非洲国家也要求更多的席位。这个小组也提出其他一些有意义的改革建议，包括设立一个建构和平委员会来监督失败国家的重建，改组联合国人权委员会、取消那些侵犯人权国家的成员资格，制定允许先发制人地使用武力和人道主义干涉的清晰标准，以及协商界定恐怖主义的含义。成员国除了允许设立一个小型的构建和平委员会以及一个温和的、新的人权理事会以外，并不愿意实施该小组的建议。
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联合国依然是一个由主权国家所组成的组织，它的193个成员国继续努力通过外交手段维护本国利益，并寻求达成合作的共识。然而，联合国在通过国际合作解决安全、国际发展、人道主义援助、环境恶化、毒品、跨国犯罪、健康与疾病以及全球共同生存空间等诸多问题中，也处于中心地位。不管联合国具有什么样的弊病，它依然是唯一一个充当国际外交焦点的世界性组织。人们有时候会说，假如今后联合国不存在了，那么还得重新创立一个这样的组织。鉴于当今世界在文化和国家利益上的多样性，不清楚我们是否能够重新创立一个这样的组织。
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后续阅读材料
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1. Robert O. Keohane， After Hegemony ： Cooperation and Discord in the World Political Economy （Princeton， NJ： Princeton University Press， 1984）.
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2. Linda M. Fasulo， An Insider’s Guide to the UN， 2nd ed. （New Haven： Yale University Press，2009）， pp. 1—89.
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国内冲突
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冷战结束后，世界上发生大规模战争的可能性已经不大，但地区和国内冲突仍然持续不断，并且总是会产生促使大国和国际组织进行干涉的压力。从冷战结束到21世纪开始的时候，世界上所发生的116次冲突中，有89次纯粹是国家内部的冲突，还有20次是有外国干涉的内部冲突。[4]有超过80个国家行为体、2个地区组织以及200多个非政府组织卷入了冲突之中。[5]在这些国内冲突中，很多属于”族群战争”（ethnic or communal wars），战争中的各方部分依据诸如语言、宗教或者相似的特性这样的文化界线，来给自己界定身份。其他的国内冲突属于革命战争，交战双方以意识形态划线。一些最严重的冲突是由政府有意加重的，而在某些情况下，政府则无力制止冲突。冲突的伤亡人数可能很大。自从第二次世界大战结束以来，已经有超过10万人在下列国家冲突中丧生：阿富汗、安哥拉、布隆迪、印度尼西亚、伊拉克、利比亚、卢旺达、塞拉利昂、苏丹、乌干达以及南斯拉夫。超过100万人死于柬埔寨、中国、刚果民主共和国（DRC）、埃塞俄比亚以及尼日利亚。
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大部分国内战争是在已有的冲突调停机制失败之后爆发的。在帝国（比如欧洲国家在非洲的殖民帝国以及苏联在高加索和中亚的帝国）瓦解之后，经常出现政府无法调停冲突的情形。这样的”失败国家”要么缺少一个强硬的政府，要么其政府权威受到经济状况恶化、合法性丧失或者外来干涉的损害。因此，尽管冷战两极冲突的结束导致外国军队撤出阿富汗、柬埔寨、安哥拉以及索马里，但国内冲突并没有因此消失。前南斯拉夫是一个在两极世界中可以保持独立地位的国家，但是铁托总统之死和冷战的结束，削弱了该国政府调停族群冲突的能力。
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建构主义者指出，族群性（ethnicity）并不是一个不可改变的、必然导致战争的因素。从符号、神话和记忆都会随时间而改变这个意义上说，族群性是社会建构的。比如，在1994年遭遇种族仇杀的卢旺达，民众讲同一种语言，具有同样的肤色，但是在图西族和胡图族人之间，存在着经济地位不同的区别，几个世纪以前从其他地方迁移到这里的图西族人属于游牧民族，而占人口大多数的胡图族则属于农耕民族。随着时间的推移，通婚和社会变迁使得两者之间的某些区别变得很模糊，但是殖民主义统治导致这样的区别得到增强。在1994年的种族仇杀中，75万图西族人被屠杀，许多主张采取克制态度或者同情图西族的胡图族人也惨遭杀害。
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1991年前南斯拉夫联邦的解体，也导致了族群冲突。一些严重的拼杀，就发生在波斯尼亚的塞尔维亚人、克罗地亚人和穆斯林之间，而波斯尼亚是南斯拉夫联邦中种族成分最复杂的共和国。1991年夏天，斯洛文尼亚和克罗地亚宣布从南斯拉夫独立出来，塞尔维亚人和克罗地亚人就开始拼杀了。联合国对前南斯拉夫所有共和国都实施武器禁运。次年，波斯尼亚—黑塞哥维那（在其人口中，44%为穆斯林、31%为塞尔维亚人、17%为克罗地亚人）宣布独立并为西方所承认。波斯尼亚的塞尔维亚人也宣布成立一个独立的塞尔维亚共和国，一场族群之间的战争随之爆发。在1992—1993年，有报道称在波斯尼亚发生了针对穆斯林的”族群清洗”（ethnic cleansing）或者驱逐穆斯林事件。不仅如此，塞尔维亚人武装阻止联合国人道主义护送队进入波斯尼亚保护当地的穆斯林。随着克罗地亚人把拼杀的对象从塞尔维亚人转向穆斯林，塞尔维亚人也开始反对按照族群界线分裂波斯尼亚。1994年，波斯尼亚政府军征讨塞尔维亚武装的战斗行动得到了北约的支持。战斗持续到1995年，塞尔维亚人在斯雷布雷尼察屠杀了6000名穆斯林，克罗地亚军队在一次大规模族群清洗行动中迫使塞尔维亚人逃出克拉季那。在该年年末，波斯尼亚、塞尔维亚以及克罗地亚签署代顿和平协议，波斯尼亚战争结束，北约维和部队进驻该国。
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1998年，塞尔维亚总统米洛舍维奇（Slobodan Milosevic）派军队镇压科索沃省的动乱。科索沃解放军随之进行游击战，米洛舍维奇在当年9月面临北约提出要求停止镇压科索沃阿尔巴尼亚人或者预计对塞尔维亚实施空中打击的最后通牒。1999年，北约对南斯拉夫实施了持续78天的轰炸，造成了大规模的难民危机。由于北约的空中打击，米洛舍维奇从科索沃撤军，他也被联合国的一个特别法庭指控为战争罪犯。在2000年举行选举之后，爆发了反对米洛舍维奇的抗议行动，并导致米洛舍维奇下台。一年之后，米洛舍维奇被捕并被移交海牙国际刑事法庭。米洛舍维奇2002年出庭受审，但是一直没有审判结果，他本人于4年之后在监狱中自然死亡。巴尔干地位问题尚未得到解决，国际维和部队依然部署在当地。
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我曾经问过一位参加过莫斯塔尔战役的波斯尼亚克罗地亚族军事指挥官，他是怎么知道应该对准谁射击的？因为街上的人看上去都差不多。他回答说，在战前，你必须知道对方的名字，但现在可以比较容易地根据他们的制服进行识别。
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——小约瑟夫·奈
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但是，有的人也会把前南斯拉夫的冲突看作是农村与城市之间的冲突，因为旧的认同观念与神话在农村地区的影响最大，而城市群体中的很多人进行族际通婚，并且把自己视为”南斯拉夫人”，而不是塞尔维亚人、克罗地亚人或者穆斯林。一旦南斯拉夫解体和拼杀爆发之后，一些人被强加给了新的身份。一个人在1993年说过：“我一直都把自己看作是南斯拉夫人，而不是穆斯林。现在，我是一个穆斯林了，因为这是强加给我的。“一些理论家把族群冲突的原因，归结为根深蒂固和古已有之的仇恨，或者文明之间的大冲突。但是，族群间的区别，用西格蒙德·弗洛伊德（Sigmund Freud）的话来说，就是”对细微差别的自我陶醉”。
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为什么人们会因为细微差别而进行相互杀戮呢？在大多数情况下，人们并不这样。人类总是把自己归于不同的群体之中，而且在有的时候，差别伴随着歧视与仇恨。但是，只是在极个别的情况下，这样的差别才会导致暴力。虽然并不存在着两个一模一样的冲突，但是存在着一个共同的动力，即：族群符号和神话导致分歧；经济竞争或者国家权威的削弱产生对于群体生存的忧虑；精英或者领导人借助族群信条来寻求支持；一些事件（比如1992年波斯尼亚宣布独立或者1993年4月卢旺达总统因为飞机坠毁而丧生）会引发拼杀。
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政治学家约翰·米勒（John Mueller）强调那些借助族群神话和恐惧而达到目的的暴力群体所起的作用。在他看来，“族群战争”这个概念本身就是完全错误的，因为它意味着霍布斯所说的所有人反对所有人的战争，而实际上”它是由很小的好战者群体所采取的行为，这些群体以某个较大实体的名义采取拼杀与杀戮行为”[6]。他认为，诉诸暴力行为的少数群体，破坏了那些比较温和的中间阶层之生活空间，并且使得病态与犯罪因素在随之而来的混乱状态中生长。斯图亚特·考夫曼（Stuart Kaufman）强调符号政治（symbolic politics）的重要作用。政客和极端主义团体利用族群符号可以煽动民众情绪的作用，来重新建构更大团体的偏好。我们在第一章所描述的经典安全困境之所以产生，是因为理性行为体之间缺少信任，以及无法在无政府状况中保证协议得到实施，从而导致严重冲突的爆发。但是，在考夫曼看来，许多族群冲突之所以发生，“是因为冲突的一方或双方宁愿冲突，而不愿意合作”[7]。在诸如塞拉利昂和利比里亚这样的失败国家中，对那些教育水平低和没有工作的年轻人来说，打劫和掠夺有着极大的经济利益。族群冲突早期阶段的安全困境之所以产生，除了理性行为体在无政府结构状态中面临的困境之外，经常是由于那些崇尚暴力并从中获利的人操纵了情感符号。
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干涉与主权
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一些分析家认为，当存在着失败国家或者种族屠杀危险的时候，其他国家可以无视相关国家的主权，并采取出于人道主义目的的干涉行动。2005年，联合国威胁、挑战和变革问题高级小组（the United Nations High-Level Panel on Threats，Challenges and Changes）赞成”国际社会负有保护……平民不受战争和侵犯人权行为所伤害之集体责任这一规范”。该小组认为，这一责任”可以由安理会所行使，即在发生种族屠杀和其他大规模屠杀、族群清洗或者严重违法人道主义法律而主权国家无能为力或不愿意制止的情况下，授权使用军事干涉这一最后手段”。
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干涉（intervention）是一个容易令人混淆的概念，其部分原因在于，它既是个描述性（descriptive）的概念，也是个规范性（normative）的概念。它不仅描述正在发生的事情，也做出价值判断。因此，讨论干涉问题的时候往往会涉及道义问题。不干涉主权国家的内部事务是国际法的一个基本规范（norm）。不干涉是一个强有力的规范，因为它对秩序和正义都有影响。秩序限制了混乱的程度。如果基本原则得到遵守，那么国际无政府状态，即缺少一个更高权威的状态并不等同于混乱。主权和不干涉是保证在无政府世界体系中存在着秩序的两个基本原则（principles）。与此同时，不干涉同正义也有关系。国家指的是由那些享有在自己国境内共同生活权利的人所组成的共同体，其他国家的人要尊重他们的主权和领土完整。然而，并非所有的国家都属于这种理想的国家。很多国家难以用”主权国家”这个概念加以定义。比如，在21世纪初的塞拉利昂、利比里亚和索马里，存在着集团与氏族（clan）的纷争，缺少能够有效控制整个国家的政府，甚至孩童也被迫参与战斗。因此，正义与秩序之间经常产生冲突，从而导致人们对于是否进行干涉的认识是前后不一致的。
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干涉概念的界定
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