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如果无法塑造民族国家，那么还可以效仿加拿大和比利时。它们都是国民认同感较弱、族群认同感较强的发达国家。这两个国家由于缺乏强烈的统一的国民认同感，以至于常常摇摆在分裂的边缘。但它们都运转得非常好：加拿大排在人类发展指数（Human Development Index）的榜首，比利时是欧洲最富有的国家之一。这两个国家里的族群认同感如此强烈，但各族群又能够在一个单一的国家政体之下和谐共处，这要归功于坚实有力的问责制度——制衡机制保证联邦政府在各群体出现利益争端时立场中立。虽然不存在统一的归属感，国家照样有效运转，因为各群体相互提防，可以运用问责制度来防止自己的权利受到侵害。这样的国家也许不那么和睦融融，但却能有效运转。
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但是问题来了，加拿大和比利时能成功，因为它们都有坚实的问责制。族群分化的社会都面临着提供公共服务的难题。这两个国家是如何克服这些问题建立起问责制度的呢？考虑它们相对于邻国的地理位置、文化亲缘以及领土大小等方面的因素，我认为最可行的解释是它们都效仿邻国的问责制。事实上，它们都“搭便车”复制邻国建立起来的制度，而这种制度在邻国已经成功塑造了强烈的国家认同感。而最底层10亿人的国家周边没有实行问责制的邻国。正因为周边没有可效仿的对象，内部又有族裔对立，这些国家才没能建立坚实的问责制度，无法转型成加拿大或比利时。在没有实行问责制或是塑造民族国家之前，引入选举制度从根本上就是错误的。在目前成熟的民主国家，这个顺序是反过来的——关键的是，问责制建立在实行选举之前。
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在问责制缺位的情况下，选举竞争反而阻碍问责制的建立。国家分化会变得日益严重，在位者为了维持权力而施展各种手段，更不会实行问责制。除非最底层10亿人的国家能打造出民族国家来，否则它们只能指望奇迹出现为它们送来问责制。但是这个奇迹从何而来呢？
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[1] 不列颠尼亚行省（拉丁语：Britannia；英语：Roman Britain），也称罗马不列颠，是指从43年至410年大不列颠岛被罗马帝国占领的范围，包括英格兰的大部分与威尔士。——译注
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[2] 布列塔尼（Brittany），意为“小不列颠”，现在是法国的一个大区。——译注
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战争、枪炮与选票 第九章 宁死不吃救济粮？
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现在就让我们来见证这个奇迹。其关键在于，对于最底层10亿人的国家，国际社会只需要施加很小的一点干预，就能够发动这些国家内部的政治暴力所拥有的强大力量，并且用这股力量来推动公义而不是造成破坏。从这个意义上来讲，这些国家需要积极的国际行动的空间是非常非常有限的。
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即使是最低限度的国际干预也需要理由，所以我先从国际社会对关键公共品的供应着手。我会把重点放在两种毋庸置疑最重要的公共品上——问责制和安全。当然，需要国际社会提供的公共品并不仅限于此。问责制和安全是至关重要的，没有它们，国将不国。到目前为止，最底层10亿人的地区单个的国家还不能提供这两样，而且单从本国内部很难解决问责制和安全问题。这些国家里，为了这个理想而奋斗的英雄们值得支持，但是我们应当更关注这两种公共品的国际供应。我将在本章中论述，只需很小的国际干预就可以帮助一个国家跳出这种困境。而一旦跳出困境，一个国家自身内部就有能力并且应当取代国际干预，毕竟在问责制和安全方面的国际援助只是阶段性的。
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最底层10亿人的国家这些公共品的提供，不应该靠本国政府，而需要国际社会。其中有两个不同的原因。首先，到目前为止，本国自主供应尚不可行。如你所见，这些国家通常四分五裂，无法团结起来实现必要的一致行动。更深层次的原因在于，这些国家太小，许多作为公共品所需基础的外部性无法实现内部化，它们都溢出到邻国去了。的确如此，对于公共品的供应来说，国家规模看的是经济而不是人口，所以一个典型的最底层10亿人的国家规模比它看上去要小得多。卢森堡这个小得可笑的欧洲国家，国民收入是最底层10亿人的国家平均水平的4倍。世界上大多数国家内部的公共品，对于最底层10亿人的国家来说是区域性的。一项在印度本国内部就能提供的公共服务，对于西非或者中亚来说，就得覆盖这一区域的众多小国才可行。
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因为体量太小而达不到规模经济的公共品中，最关键的就是安全。目前高收入国家都经历过达尔文进化过程，通过暴力的竞争最后形成大到足够提供安全的国家。随着经济发展，其中大部分国家的规模也大到足够在民族国家（nation-state）的程度上提供类别广泛的公共服务。与之相反，最底层10亿人的国家大多数小到不能行使国家职能。国家太小带来的问题，比国家太大的问题还要严重。如果一片大陆被分割为众多国家，每一国都很小，以至于无法内化关键的外部性，那么最重要的公共品就会缺失。甚至包括最基本的，例如发电、公路和铁路，这样的公共品在诸多小国的地区不可能在一国内部独立供应，而需要区域性的覆盖。曾经的殖民帝国在基础设施方面的决策，比独立后的各国政府要高明，其中一个原因就是殖民帝国的疆域辽阔。非洲至今还依赖着它们逐渐消逝的殖民时期的遗产呢。
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讲得具体一点，非洲中部的地理条件非常适合水力发电：辽阔的中部地势高，降雨多，雨水汇入刚果河。刚果河奔腾而下，西流入海，水力发电的潜力可满足非洲绝大部分的电力需求，而相关工程计划也进行几十年了。然而这项工程一直没有进展，因为刚果民主共和国自身用不了这么多电，其他国家又不愿意受制于刚果总统，或者说受制于任何一个供电线路途经国的总统。就这样，这些总统牢牢攥紧自己的国家主权，任凭整片大陆电力短缺。广袤的非洲大陆也很适合铁道交通。现有铁路很多是当年殖民国家铺设的。可是，在今天的非洲试试坐火车吧，如今急缺火车车辆。筹资购买火车并非难事，在世上别的地方，一家铁道公司可以把火车车辆本身作为抵押来贷款，就像我们贷款买私家车一样。但在非洲就行不通，火车不能作为抵押物，因为它能从一个国家边境开出去逃入别的国家。邻国之间在执法领域的相互协作少得可怜，所以只要出了一国的边境，就可以逍遥法外，好比逃到火星一样。
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综上所述，在涉及公共品的方面，国家小是不利的。国家小，就人为地限制了国家提供公共品带来的好处，而这又会加剧供应的短缺：回报越低，提供公共品的动机越小。
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对于最底层10亿人的国家来说，一个可能的解决方案是，国与国之间相互协作，共同提供那些单凭一国之力无法提供的公共服务。在那些区域性的公共品方面，诸国确实有合作的动机。由于区域合作对国家主权来说算是最小的挑战，所以只要行得通，国际社会对于问责制和安全的提供就应当在区域合作的层面上进行。那么，这是否可行呢？
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与其他国家相比，最底层10亿人的国家根本没有能力在单一国家的层面上提供关键的公共品。所以人们推测它们应该比其他国家更依赖国际合作。毕竟它们能够从国际合作中得到的利益要远高于那些规模更大的、种族构成更单一的高收入国家。在高收入国家中，这个道理是显而易见的：对联合主权最不感兴趣的两个国家就是两个很大的经济体——美国和日本。在国际协作方面，最积极的是欧洲共同体总部所在国——种族多元的小国比利时。我差点忘了，卢森堡也同样热情高涨。而在苏联解体之后诞生的诸多国家之中，那些小国家排着队地盼着把自己的主权融入欧盟，但是俄罗斯就没兴趣凑这个热闹。
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我们刚才展示了不同国家对国际合作的积极程度方面存在的可以理解的差别。 在过去的半个世纪，发达国家陆陆续续地摸到了如何协作的窍门。逐渐地，只要存在明显的好处，就可以把主权联合起来。联合主权最戏剧性的例子发生得更早——美利坚合众国原本各州分别拥有的主权凝聚为联邦主权。美国50个州，几乎每个州的经济规模都比一个典型的最底层10亿人的国家大得多，这些州已经学会如何协作。另一个极富戏剧性的例子是欧洲共同体——27个国家共享部分主权，只不过其程度比美国要低很多。在另一个层面之下，经合组织由30个高收入国家组成，在协作深化国家治理方面已经有长期的经验。
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可惜的是，高收入国家之间共享主权的这种协作模式，在其他国家，甚至中等收入国家里也找不到类似的例子。亚洲海啸之所以造成如此严重的损失，就是因为印度洋沿岸的国家没能建立起一套国际协作的地震预警系统。而在最底层10亿人的国家，国际协作的缺失就更严重。这些国家加入许多区域性的组织，但这些组织并不能有效地把成员国凝聚为一体，只不过是装点门面罢了。
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且让我们来看看欧洲最大国家德国和非洲最小国家之一布隆迪的对比。两个国家都有诸多历史问题，对邻国都造成过威胁。但是如今它们各自所拥有的主权程度大不相同。一个国家没有自己的货币，不能控制本国的利率，不能决定自己的贸易政策，预算赤字也受到国际规则的限制，本国法庭做出的判定可以被邻国法庭驳回，还不能防止外国公司吞并本国企业。另一个国家对于上述方面拥有完全的主权。前者是德国，然而德国经济是布隆迪经济规模的3200倍。如果我们要把外部性内部化，布隆迪就应该与邻国建立比德国更深层次的主权共享。一般来说，相比大国，小国之间需要共享更多方面的主权。所有人——美国人除外——都为美国常常拒绝共享主权而感到沮丧，但是作为世界第一大经济体，美国最不需要做这样的事情。因为它已经在本国内部建立各州联合主权的机制，将广泛的外部性实现内部化。真正的矛盾在于，最底层10亿人的国家明明能够从共享主权中获得最大的利益，却是最少在这方面付诸行动的。
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让我们暂时回到最底层10亿人的各个国家彼此之间产生的外部性上来。有时，这些外部性是相互的，所以两国之间合作就能共赢。通过区域合作就能很容易地提供这种公共品。如果每个人都受益，就算过去没有什么成功的先例，合作也应该是可行的。但问题是，往往这些外部性不是互惠的。相当常见的情况是，两国之间没有合作，一个国家深受负外部性的损害，而另一个国家能从中得到一点点好处。整晚放着音乐对我通宵写作有点帮助，但是我的家人就没法睡觉。一家人很容易内化这种外部性——我安静写作就解决问题。但是如果肯尼亚能整修通往乌干达的道路，并且保证道路开放，这样能极大地帮助深锁内陆的乌干达，但是肯尼亚为此得花一点钱，还需要做一些政治妥协。这种公共品的提供就不太容易达成合作。原则上，经济学对这类情况有个解决办法：乌干达政府应当向肯尼亚政府支付足够的资金，使得合作对于两国都有利。但是这种事情并没有发生，也不会发生——乌干达通往海岸线的道路自肯尼亚独立以来就没畅通过。我们再看几内亚发现新铁矿的例子。谢天谢地，一条殖民时期的铁路正好把矿区和附近的港口布坎南（Buchanan）连接起来。但不幸的是，布坎南属于利比里亚。所以几内亚得修一条新铁路，建一座新港口。这条新的铁道要绕更远的路，但是全程都在几内亚境内。这个铁矿的成本是60亿美元，其中一半以上都花在这个交通设施上——这部分额外的成本相当于利比里亚全国的收入。对于这类没有互惠的外部性，区域合作是不可能的，要实现内部化只有一个选择，就是更高层次的国际合作。
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这绝对不是区域合作面临的唯一挑战。另一个缺失的公共品是问责制。非洲国家如今的确在非洲同行审议机制（African Peer Review Mechanism）的框架内合作，进行一定程度的相互监督。这是一项新的机制，其中政府自愿接受他国政府的评议。对此我强烈支持。然而，至今非洲国家政府没有拿出愿意接受批评的诚意来。事实上这项机制正面临着巨大的困难。如果在这个框架之内，没有一个国家的政府对国内实行问责制，那么它们组成一个提供区域性问责制的俱乐部，就面临着两大难题——合法性（legitimacy）和激励（incentives）。合法性的难题在于受到批评的政府可以反过来，振振有词地指责对方说：“你这是锅嫌壶黑，五十步笑百步！”
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这里存在一个激励的问题。国与国之间的合作很大程度上意味着政府间合作。不过，本身不实行问责制的政府何苦要互相合作、彼此束缚呢？哪怕某些政府目光足够长远，能看到这种束缚带来的利益，这种合作的通道往往也会被几个顽固不化的成员国堵死。就拿不久之前津巴布韦问责制的崩溃来说。如果说一个国家需要邻国来援助巩固其问责制的话，彼时的津巴布韦就是一个例子。2007年，邻国赞比亚总统姆瓦纳瓦萨的确尝试在与非洲南部国家总统的会面中引起各方对津巴布韦乱局的关注。数百万津巴布韦人成为难民，因此不难理解赞比亚总统对此事的关切。但是，总统姆瓦纳瓦萨争取到的支持者寥寥无几。事实上，为了避免引起尴尬，原本准备在该会议上公布的经济情况比较报告压根就没有拿出来展示。穆加贝在会议中途愤然离席，好像别国对津巴布韦表示关切于他构成冒犯——他就乐意搞垮自己的国家，不行吗？事实上，非洲国家总统们大多站在总统穆加贝一方，对他不仅没有批评，反而推举津巴布韦作为联合国人权委员会（United Nations Human Rights Committee）的主席。更离谱的是，当穆加贝试图进口一大船武器时，正赶上南非码头工人罢工才阻止此事。穆加贝买这批枪弹，不是为了镇压反对派，就是用来威慑邻国。如果不是这批码头工人让他没得逞，邻国政府也只会袖手旁观罢了。
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最后一个问题是，领导力不仅在多种族凝聚为一个民族国家的过程中起着重要作用，还是激励多国采取有效一致行动方面不可或缺的因素。欧盟的诞生不是巧合，而是因为励精图治的领导者们看到，为了国家的长远利益应当共享一部分主权。所以，最底层10亿人的国家领导者们有责任在其参与的政治联盟之中合作。近年来在他们当中，少有既目光长远又具备很强的个人影响力的地区领袖人物。非洲上一次有这样的领袖还是在独立后早期，加纳总统恩克鲁玛和坦桑尼亚总统尼雷尔力推泛非主义（Pan-Africanism）。当时的泛非主义是时代的产物，号召非洲国家团结起来对抗西方世界。但是，泛非主义失败的主要原因，不在于其理念内容，而在于无论为了何种目标把这么多个国家团结起来都实在是太难了。
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如果主权国家太小，而这些国家之间区域合作难度太大，一个极端的办法就是把它们联合起来组成几个较大的国家。这是当年美国建国时的选择。非洲殖民时代后期，也短暂地尝试过这种体制。合并国家的一个显然的障碍是有些职位会变得冗余，而正如所有即将变成冗余的员工一样，这些人会反对。如果两国合并，就只需要一位总统，一套部长，一支军队。也许这就是少有国家合并的原因。
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虽然也许是政府高官对俸禄职位的私心阻碍着国家合并，但是我们还有一个更深层次的疑问：小国的弱点关键在于无法在安全方面收获规模经济效应，那么通过国家合并，这个弱点到底会减轻还是加重？遗憾的是，我们回想一下，国家增大在安全方面会导致两个相反的影响。规模更大当然有好处，但是只要国家凝聚力因为合并而下降，就意味着更大的风险。但是国家合并真的会加剧社会凝聚力缺失的问题吗？殖民地国境线本来是随意划定的，一道道直线把土著群落分隔两边，所以某些合并可能并不意味着更多的族群。即使合并过后族群数量增加，也许国家安全方面的规模优势也能抵消更大的多元性带来的风险。
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