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在历代封建王朝的盛世，在儒家意识形态一体化的前提下，上层的官治与下层的绅治本属相辅相成。但在20世纪前半期，时势已易，上层士大夫的角色被新型文官所取代，而下层文人乡绅衰亡后，留下的“权力真空”却由土豪劣绅来填充。旧的文人乡绅尚有旧的道德秩序可守，后者则完全是一群无法无天的边缘势力。在这种情况下，国民党政权强行向下扩张，不但未能找到一个理想的托付“支点”，反而恰逢其会地为土豪劣绅提供了一个纵横驰骋的舞台和天地。
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在国民党政权建立初期，其政权的纵向渗透尚局限在县衙门一级，区公所属于自治组织。1933年，当国民政府行政院农村复兴委员会的调查人员下乡调查时，他们发现，是时的乡村政治组织的中心机关是区公所，乡镇以下无足轻重。[38]正因为此，区长一职便成了这个时期土豪劣绅觊觎的主要目标。这一点，蒋介石1934年的言论可为佐证：
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依现行《县组织法》，县以下之各乡，原定分划为若干区，各设区公所，以为地方自治机关，第组织既不健全，人选亦甚滥杂，经费则尤形短绌。地方民众之视区长，无异昔日之团董庄头，绝不特加尊重，于是地方士民之贤良者，多趑趄引避，不肖者则奔竞而进，结果各地区长，大都为贪污土劣所把持，助行政令则不足，压迫民众则有余……[39]
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蒋介石认为，区长职位之所以被土劣所篡夺，是因为区长职位低，不能吸引人才的缘故。其实，这个时期，基层社会精英普遍“上浮”，以致合格称职的县长人选亦不易罗致，政权越深入，人选自然越杂滥，土劣乘机揽权，乃势所必然。
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据1933年行政院农村复兴委员会在河南、江苏等省农村的调查，区长人选非常复杂，有旧官僚、旧幕僚、旧绅士，也有中学毕业生和个别大学毕业生。[40]据对河南87个区长出身的调查，内中大学毕业者1人，专门学校毕业者8人，中学毕业者5人，各类训练所出身者59人，其他14人。[41]所谓各类训练所59人和其他14人实际上都是没有受过正规新式学校教育的“杂途”出身者，其比例竟占84%。再看他们的经济地位，占地300亩以上者占13.6%，100～300亩者占59.1%，100亩以下者占27.3%。[42]其经济地位说明这些区长绝大多数是地主。当时的调查人在报告中这样写道：“区长们凭藉他们的资格和地位，在乡村中往往形成一种特殊势力。他们包揽讼事，他们任意派款，甚至残杀善良，以造成个人的专横，扩大个人的权力”。[43]据称当时河南一个区长的月薪不过三四十元，而一年的额外进款通常有四五千元。更有甚者，有的区长在乡间任意派款，一年甚至派10多万元，而上交县库的数目却不到一半。[44]
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“区”最早是在1908～1914年间建立起来的。[45]南京国民政府成立后，区级组织逐渐正规化。根据国民政府的设想和要求，区政权必须担负着户政、地政、财政、治安、教育、自治等诸多事务，但实际上，榨取财税一直是区政权的中心工作。按规定，区长是由省政府任命的县以下行政官员，应回避本籍，并直接受县政府的控制，但事实上，区长职位常被地方土劣势力僭取，权势赫赫，不仅在乡间为所欲为，甚至上抗县府。有的土劣区长拥枪自雄，进出县城，往往带十几个武装弟兄，威风凛凛。县长相形失色。据称河南辉县一区长在任时无恶不作，被他无辜打死的有十余人之多。县长欲撤其职，他竟武装拒绝新区长接任。[46]
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在1930年代，区级政权被土豪劣绅滥用，几为各省普遍现象。在江苏，调查人员发现，区长“大都只要钱，不做事，居在城里，一个月之中，偶尔去区公所走几转”。[47]在湖北，区长多集行政权、司法权和军事权于一身，其凶残贪诈的情形更为恶劣，不仅老百姓惨遭蹂躏，甚至县长亦受其劫持控制。在湖北监利县，土豪劣绅分为新旧两派，旧派掌握该县财政权，新派则占有区长和地方团队等职权，县长孑然一身，不能动其毫末。该县每一区长自设有“特务队”，各有人枪数十，出入前呼后拥，煞是威风。区公所内不仅公案完备，而且设有各种刑具，受理民刑案件，生杀予夺，为所欲为。有一区长曾一天杀人76名，事后县长欲加诘责，亦无可奈何。另有一区长因与该区保安队长有隙，不仅置对方于死地，而且列举其“罪状”，通电全国，“其代电列衔，北至平津，南至粤闽，举凡中国重要都市，无论有无监利人居住，皆一一胪列，其气象较诸一国元首之告令尤为堂皇；复散发告监利民众书，其口吻有如国府主席之通电”。[48]
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湖北区政权被土劣篡夺的情形，直至1940年代仍无多大改观。按当时的规定，区长应该回避本籍，但实际上因土劣抗拒，难以实行。如1940年湖北均县的情形显示：“区长人选，外籍不易来，来亦不易做，此时存在者，均系本县人士”。[49]由于土劣势力强横，县长往往受其挟制。有些县长为了保住职位，而与土劣同流合污。1938年4月，湖北省政府在训令中指出：
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查各县区署，为协助县长深入民间推行政令之机关，必须组织健全，行政效能始克增进。本府制颁《湖北省各级地方政府非常时期办事纲要》第12条内载：“区长不称职者，县长得径予撤职，先行派代……”畀各县县长以遴选之权，藉资汰劣留良……近查多数县长不明斯旨，遇有区长或区员缺出，辄以之见好土劣，徇私滥派，轻率请委，或报请备查，甚有未经呈报而当地人民已先揭举其劣迹向本府控诉者……[50]
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抗战时期湖北省民政厅对各县的实地考察报告显示，区长职位被地方土劣侵夺者比比皆是，有的县长甚至向土劣贿卖区长和联保主任职缺，其价格自数百元至数千元不等。[51]这些土劣区长以国家权力为护符，大肆搜刮民财，广置田产，下压百姓，上疾官厅，专横自重，胡作非为，几为当时通病。
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区政权本为国家权力的延伸和加强，其结果却成为土劣借以自豪自雄的工具。土豪劣绅本不具备传统文人士绅的个人魅力权威、内在道义性权威和外在法理权威。他们所赖以支配基层社会的资源基础只是强制性的武力或财力。但是，当国民党政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的绝好机会。正如当时人所称：“土豪劣绅在农村社会里本来是很有势力的，但是他们的地位并没有法律上的根据。现在他们能够凭借一个与地方官府衔接的自治机关，时时向人民发号施令，加捐要钱，假自治的名义来垄断地方的事务”。[52]这样一来，土豪劣绅比以往更猖狂，也更具压迫性。
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对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵越，无疑有碍于国家政权的扩张。1933年8月，国民政府军事委员会南昌行营重拾北伐旧绪，颁发《惩治土豪劣绅条例》，规定凡“武断乡曲、虐待平民”、“恃势怙豪，朦蔽官厅”、“变乱是非，胁迫官吏”、“逞强恃众、阻挠政令”、“假借名义，派捐派费”者，均应严加惩处。[53]这一条例颁布后，在少数省份，也动真惩处了一批土豪劣绅，但这一条例很快又为蒋介石本人无形否决。1933年10月，蒋介石训令不得妄自将惩治条例援引于“公正士绅”。[54]衡其用意，关键在于国民党政权无力派遣一支数量庞大的官僚队伍深入乡村，充实基层政权。在这种情况下，为了维持基层统治秩序，蒋介石不得不借重和仰仗地方原有的“公正士绅”。
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在传统王朝的盛世，士绅作为官民之间的中介和桥梁，官、绅、民之间多能维持一种良性互动关系。蒋介石寄希望于“公正士绅”的，正是太平盛世时代士大夫所担负的“道在师儒”、为民师表、移风易俗、促成郅治的角色。在1930年代的“剿共”和1940年代的“抗日”战事倥偬之际，蒋介石多次发表告士绅书，其字里行间所流露的旨意无不如此。无奈时势早已丕变，正绅衰退，土劣继起，乡村社会精英“上浮”，流氓豪强控扼地方。1940年代初期，湖北省民政厅一度训令各县广泛调查寻访“公正士绅”，结果发现，“现时士绅，比较正直的茂材异等之士，遍访几无一可以当选”。[55]在这种情形下，蒋介石所实际借重的并非“公正士绅”，而是掌握基层社会支配权力的土豪劣绅。土豪劣绅遂得乘机侵夺国家合法权力，并与国民党政权构成既相冲突又相交融、既相互依存而又彼此制约的复杂关系。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000763]
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 五 乡镇长
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随着国民党政权由区而乡、由乡而保甲的层层深入，土豪劣绅侵夺国家权力的势头非但没有受到抑制，反而同步增长。换言之，当国家政权越深入，土豪劣绅僭取国家权力的机会愈多，队伍愈庞大，农民所受的压榨愈强烈。当政权停留在区一级时，区级的职位毕竟有限。其后，国家权力逐渐下移到乡镇（联保），乡镇长和联保主任的职位，又成为土劣猎求的目标。
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1933年前后，中央研究院在江苏无锡曾调查104个乡长，发现这些乡长大都由富有田产的地主担任。104个乡长中，地亩最多的几及千亩，最少的也有二三十亩，平均122亩。
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表13-6 江苏无锡104个乡长的田亩与职业统计
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不过在“新县制”推行以前，区以下的乡镇长权力尚有限，且多出于民选，其作恶者尚非普遍。以江苏为例，据1933年的调查，当时区以下的组织是“乡辖闾，闾辖邻，乡闾邻长由农民公选，当选人以人格、知识和做事能力为标准，而且全为义务职，很多人都不愿干”。[56]这种情形在浙江亦同样存在。由于这个时期的乡镇长有职责而无报酬，甚至乡镇公所的笔墨纸张茶水等费用，亦需乡镇长私人贴补。乡镇长任务繁杂，但由于是义务职，如全脱产投入，势必影响本身的职业和生计，因此“乡镇长不愿就职者多，甚至有藉口出外经营商业无力兼顾乡务为辞”，辞职不干。
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但这种情形随着“新县制”的推行而逐渐改观。“新县制”时期，乡镇成为县以下基层行政的重心，乡镇长被国家政权赋予重任，权倾一方。按“新县制”规定，乡镇长兼乡镇壮丁队队长和乡镇中心学校校长。在有些地方，乡镇长还兼任乡镇信用合作社的社长。此外，乡镇还具有自己的财政预算，有权向所属居民征收捐税，作自己的财政开支。[57]这样一来，乡镇长集一乡政治、军事、经济、教育等权力于一身。乡镇公所官衙化，其职员编制按国家规定有一二十人，实际上大多超编，多者可达四五十人。[58]除正副乡镇长外，还有股长、干事、师爷、文书、事务员、会计员、户籍员以及武装乡丁。据一位名叫李月波的人回忆，他初中毕业后，本想继续读书，而他的岳父、内兄、堂兄等均劝他不要升学，留在乡公所做点公务，“以显门庭，光耀祖宗”。[59]这个时期的乡级职位隆誉到可光宗耀祖的地步，与战前情形已大不相当。正因为如此，战前“很多人都不愿干”的乡镇长的职位，这个时期却成为地方豪强猎求的目标。
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对国民党政府而言，土豪劣绅对基层权力的专擅与篡夺，无疑是其国家权力扩张过程中所遭遇的棘手难题和重大困扰。当“新县制”推行之际，蒋介石就提出了“用新人，行新政”的口号，希求将地方权力从土劣手中夺回。为此，国民党政府采取了两项措施。
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一是从法律上规定“有土豪劣绅行为曾受处刑之宣告者”不得担任乡保甲长，并将乡保甲长年龄限制在25～45岁之间。[60]
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