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1907年9月30日，慈禧颁布懿旨，强调以教育为宪政基础，且“视进步之迟速，定期限之远近……顾议院言论之得失，全视议员程度之高下；非教育普及，则民智何由启发。非地方自治，则人才无从历练。至教育宗旨，必以忠君爱国，屏除邪说为归。自治法规，必以选举贤能，力谋公益为主”。令学部通筹普及教育之善法，编辑简明精要课本，以便通行。着民政部妥拟地方自治章程，请旨饬下各省督抚择地依次试办，并由该部随时切实稽查，立为考成。勿任空文塞责，务使议员资格日进高明，庶议院早日成立，宪政可期实行。[10]尽管慈禧对于立宪的态度，颇为时人质疑，这样的官样文章，亦或许言不由衷，但行西政讲西学，确为趋新之时人时论所急需。而一般官吏，更加相信推广新式教育是立宪之先导。[11]
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在清廷看来，卸下了科举的包袱，减少了推广新式学务的一重障碍，可以避免新旧缠绕，以宪政为名义和目标，放开手脚大力推进新式教育，改造原有教学形式。1910年9月，学部通咨各省督抚推广厅州县简易识字学塾：“惟此项学塾为增多识字人民而设。宪政筹备单，宣统六年人民识字义者须得百分之一，距今为期非远，非将此项学塾极力推广，恐不能如期无误。应由提学司严饬各厅州县切实推广，以重要政。此项学塾形式不求完美，需款无多，入塾不限资格，招生尤易，勿得借口于风气未开，财力不继，致干贻误宪政之咎。”[12]
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宪政编查馆的奏报表明，截至1910年11月底，四川、湖北、直隶等省所设简易识字学塾均已逾千所，其余各省设塾也在数百所。[13]这些数据的增长是否浮夸虚报，另当别论，至少在清廷看来，某种意义上已为预备立宪奠定了普及教育、推广地方自治的基础。
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光宣年间，各地督抚奏报预备立宪事务时，均将各级学堂及学生数量的增长列为要政，逐项报告，而立停科举后力行甄别擢拔能员重要形式的州县事实考核，也将新建学堂数量列为主要内容。[14]由此可见，立停科举终结了学堂科举并存的尴尬后，推广新式学堂成为各地按期督办的政务内容，为仿行宪政打开了通道，使戊戌以来的变政思路逐渐变为事实。
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二 启动内外官改制
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就清季朝野舆论的主要趋向而言，仿行宪政应以改革官制为起点。而启动内外官制改革，恰好均以停科举后设立学部和提学使司为嚆矢，清晰地呈现出科举与官制改革的密切关联。
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官制乃庶政之纲，仿行宪政亟须对原有职官体系进行全面更动。立停科举、成立学部的上谕相继颁布不久，媒体就直接呼吁清廷对官制进行相应调整。由于礼部所管事务本来就相比其他各部为简，学部设立后，礼部更觉清闲，故有人建议将光禄、鸿胪、太常三寺并入礼部，所留三寺的额缺应改为矿务、邮电、铁路部门。[15]
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清代官制自顺治时仿明制加以变通，历经三朝，于乾隆中期定制，两百多年间虽多有御史奏陈利弊，但均未做大调整。京师部院除理藩院为清代特有的新增机构外，主体架构上基本沿袭隋唐以来的六部制，实际起主导作用的军机处，则长期只有上意而无法理依据，不过是皇权的御用工具。1901年，应列强要求，总理各国事务衙门改为外务部，班列六部之前，其后于1903年又相继成立巡警部、商部，此类新事新设的机构，尚未与原有政体的机构与职能交叉重合，属于未拆旧宅即添新屋，职官整体结构未受明显影响。光绪后期，正式职官体系之外，又陆续设立政务处、练兵处、学务处、财政处等临时机构，专门负责与新政相关的事务。
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停罢科举后，清廷先将各省学政事宜归并学务大臣考核，毋庸再隶礼部，继而批准成立学部，著原有礼部管理学校的职能归并调整，国子监亦被并入学部，[16]建立了专门的新式教育行政系统。隋唐以来一直延续的以六部制为基本框架的传统职官结构，终于以立停科举后掌管新旧学事务部门的职能变动为契机，开始全盘分解重构。[17]
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1906年，内官（京官）开始全面改制，新旧部院与临时机构合并重组，形成新的行政架构。与旧制相比，重组的十一部无论名称抑或职能范围，都与旧制六部大不相同，体现了社会变动导致职能分工扩展的需求。
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随着部院架构的全盘改组，与京内官制相对应的直省外官改制也提上日程。与学部的设置相应，新的直省官制，首先以立停科举后设置提学使取代学政为嚆矢。
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既往学政主要职司衡文课士，主持各省岁科考试，停罢科举后，除善后安排中的相关旧学考试外，学政在校士方面的功能基本丧失。安东强博士在对学政与皇朝体制的渊源流变深入研究后提出，尽管自戊戌始，不少趋新学政在新式学堂建立、书院改设学堂、科举改章的过程中，努力适应并积极参与相关学堂的创办与考校事务，但客观受制于岁科两试须巡历各府州县考棚，无暇顾及其他；而学政以皇差身份派往各省“孤悬客寄”，规制上并非督抚属官且明确不能干预地方事务，新式学堂选址、筹款、生源等均需府州县官绅的支持与配合，确有诸多不便，故张之洞和袁世凯奏请分科递减科举名额时，议改学政为视学官的建议难以落实，其后云南学政吴鲁上奏请裁撤学政，袁世凯也上折提出善后之策，经政务处与学部会议决定采纳相关意见，以提学使取代学政管理新式教育事务，[18]延续了二百多年的学政制度就此终结。学政因岁科考试而聘用幕友协助阅卷改卷的惯例，也随之消失。
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与学政制度相比，提学使的设置不但职能扩展至教育、文化及文物事业的管理，更为关键的是，提学使取代学政，引起外官制朝着相辅相成的两个方面发生根本变化。一是权力重心下移，既往督抚与学政的主客关系不复存在，学政从皇差变为属官，导致直省官制产生实体化趋势。既往清代职官的设置，其立意与格局均强调内外相维，督抚作为朝廷的方面大员，只是在一定区域内代行政务，因而不设属官。三年一届的学政以皇帝名义钦定派差，地位与督抚平行，甚至以督抚为敌体。其他司道官员亦非督抚属官，只是由其节制。立停科举引起直省官制的变化之一，即裁撤学政，提学使变为直省固定实缺的官员，且明确为督抚属官，位列布政使司之后，提刑按察使司（即臬司，后改为提法使司）之前。[19]本来直省督抚是分地而治，与分事而治的部院并行，尽管咸同以后局处所大量增加，已经使得督抚权力扩张，实际上掌控了一省的所有大权，但毕竟没有得到体制的正式认可。学政在既往职官系列里属于内官外差，介于内外官之间，是清代官制恪守内外相维宗旨的典型体现。[20]新制提学使作为督抚的正式属官，引发整个直省官制由传统的内外相维格局转向上下有序，一省官员大多成为督抚的下属，咸同以来督抚权力由虚转实的趋势，通过职官设置的调整使之得到确认。
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变化之二，原来学政衙署只有幕友和书吏，未设行政机构以及分类办理政务的官员。而在直省新的教育行政体系中，提学使司实行分科治事，所设各科科员，取代学政幕友承担处理各种教育行政事务的职能。裁撤学政、设提学使司，用科层制替代幕友制，为外官改制开辟了近代功能化政府的新方向。[21]1907年外官制改革一度陷于困境时，有人援引学政幕友制终结之例，借此排除从幕府到职官的障碍。[22]不仅如此，在提学使司之下，府厅州县先后设置劝学所，形成上下贯通的教育行政体系。分事而治的部院必须与分地而治的直省重新确定关系，划分权限。
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总而言之，立停科举后应运而生的学部，在新政内外官改制中引领风气，其将学务列入州县考成，派遣提学使出洋考察，提学司下设学务公所，各地设置劝学所、劝学员以及选择当地绅士参与学务管理等诸多做法，相继被法部、民政部、农工商部等部院仿效，在提法司、巡警道、劝业道的建制运作中得到体现，[23]对传统职官向近代立宪官制过渡起到了开风气之先的重要作用。
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第二节 铨选制改革
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清代铨选接续科举取士分配任用人才，捐纳、保举则从不同渠道以不同方式补充科举选才的不足，均与科举制度联系紧密，成为源源不断地供给与维系清朝正式职官及候选官吏的基本制度。由于捐纳、保举、铨选与科举密切关联，主张科举改革的有识之士，往往同时提出将保举、捐纳制革故鼎新的相关建议。三代两汉，举士与举官合二为一，唐以后，试士属礼部，试吏属吏部，于是一千多年来科目取士，铨选举官分为两事。[24]不过，取士与举官毕竟直接联系，共同构成职官制度的基础。1905年的立停科举，必然对相关制度造成不同程度的影响，引起相应的改革和调整。
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一 改革保举整顿吏治
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保举制度由来已久，清初由武治转为文治，在科举未形成规模和固定程式之前，朝廷所需官吏多由荐举而来，顺治元年已有荐举令，并确定了荐举的重要原则：“举主所举得人，必优加进贤之赏，所举舛谬，必严行连坐之罚。至于荐举本章，止许开具乡贯履历，其才品所宜，应听朝廷定夺，不许指定某官，坐名何地。”此时保举有明确限制，捐纳杂流、革黜官员是不能荐举的，且规定因畏避连坐而缄默不举者以蔽贤治罪，有独知灼见者可以自行保举，“保举得人者升赏，误举者连坐”。[25]顺治后，历朝清帝都十分重视保举，因为保举与科举的最大不同，在于并非以文字取人，而是更为注重被推荐者的实际能力、才干及品行。故其并非滥举，而是对保举者与被保举人皆有相应监督制约的荐举贤才制度。
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咸丰、同治年间，因镇压太平天国及捻军之战事所需，清廷对用兵省份督抚所保举的人才，无论是条件或人数，均大大突破规制所限。尤其是李鸿章、左宗棠等一批因保举被录用拔擢的人才在晚清政坛崛起，功勋卓著，表现突出，更使清廷坚定了通过保举发掘人才挽救危机的信心，顺治以来十分强调的连坐之法，在政令中亦不再提及。由于清廷对保举限制与处罚的措施日渐松弛，咸同后期督抚保举的人数越来越多，良莠不齐的现象日见突出，官场上裙带之风盛行，吏治腐败危害愈深，保举遂大为世人所诟病。
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停罢科举后，既往与科举相得益彰的保举制改革也逐渐展开。1906年，御史刘汝骥奏呈《请严限制保举折》，从整顿吏治的角度立论，指陈自京师至外省叠床架屋的局处所，皆为投机钻营者滥行保举营谋地位而设，保举成为“坏人心术，堕人志节”的渊薮。该折列举了河工保、军功保、劝捐保等范围广、人数多、危害大的情形，指出滥保已经成为当今弊政，直接危害朝政吏情。为了获得更多的保举名额及破格任用，保举者往往夸大其词，渲染灾情和虚报战况，一次赈灾捐案，保举人数竟有五百至一千三百人之多。且所保之人，所得之官阶，多有超擢逾规的现象，甚至包括革职官员或获罪之臣，徇情滥保，有悖朝廷旨意，置国体于不顾。刘汝骥奏请饬下政务处和吏部，严定保举新章，力除积弊。此折所列举的大量事实及建议，很快得到高度重视，清廷为此颁发上谕，重申保举制度原为朝廷鼓舞人才之具，应详慎遴选，爱惜名器，令政务处会同吏部、户部和兵部妥议，严定限制。[26]
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慈禧对刘汝骥所上奏折印象深刻，1906年3月20日，刘汝骥以都察院御史任满被召见，在中南海西暖阁和慈禧有一番对话：“皇太后训：‘近来保举过滥，你条陈的很好。’臣奏对：‘蒙天恩明诏中外，下所司会议，臣感激无地。’”[27]表明其所奏保举问题，已引起当政者重视。
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刘汝骥所奏，促使清政府采取了一些措施来整顿吏治，分别对被保举入仕或升擢者予以甄别及加强培训。1906年，即刘汝骥上奏的当年，《吏部奏添设学治馆折》宣布此后“非正途出身学堂毕业之捐纳、保举，初任牧令丞倅暨例应投供之佐杂各员、赴部投供分发者，分别入馆分门学习，如公事明白、堪以入仕者，学习不拘日期，轮选到班时即照例拟选。其吏事不谙、文义不通者，应暂行停选。虚积过班，令其留馆学习六个月，再行察看，果能造就日进，再行补选，所遗之缺即以其次到班应选之人递推”。已在月选分发人员，也需经吏部考试，不合格者令其学习三个月后再行验看分发。若留馆学习一年仍无进步，“即行令停其铨选分发”。[28]对捐纳保举人员通过培训、考试予以甄别，革除弊端、整饬吏治。
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尽管清廷未能下决心从根本上废除捐纳和保举制度，有效遏制其对吏治与社会风气的危害，但吏部设置学治馆及各省课吏馆，已加强了对捐纳、保举人员的学习培训，注意提高此类官员的素质，并且实施甄别考试，使得滥保滥捐人员大量涌入仕途的情况得到一定控制。
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