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《周礼》所述行政组织体系显然有更为宽广的目的,而不仅限于密切监视居民以维持地方秩序的治安功能。
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《管子》描述了几个地方组织的方案,[8]但就像《周礼》一样,这些组织体系被赋予更广泛的职能,包括军事组织和维持地方秩序。
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秦朝、汉朝及其后各王朝,通常直接依照《周礼》的安排,设置地方行政组织。然而,不论在本质上或是形式上,二者都存在着重要的不同。此处只需指出:公元589年,隋朝的开国皇帝隋文帝所建立的地方行政体系,首次引入检察的概念,是一个有别于传统的改变。[9]《通典》中讲道:
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隋文帝受禅,颁新令,五家为保,保五为闾,闾四为族,皆有正。畿外置里正比闾正,党长比族正,以相检察。[10]
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唐王朝实行的地方制度,则是率先将人口统计、征税和治安管理等职能同时结合在一起,并且强调最后一种。[11]
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然而,清代体系的真正先驱,却是宋代王安石在1070年创立的保甲。宋王朝创立的这种制度,不仅在历史上首次采用了“保甲”的名称,而且首次将警盗、切结联保当作保甲的唯一职能。根据《宋史》的记载:
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乃诏畿内之民,十家为一保,选主户有干力者一人为保长;五十家为一大保,选一人为大保长;十大保为一都保,选为众所服者为都保正……每一大保夜轮五人警盗,凡告捕所获,以赏格从事。同保犯强盗、杀人、放火、强奸、掠人、传习妖教、造畜蛊毒,知而不告依律伍保法。……俟及十家,则别为保,置牌以书其户数姓名。[12]
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这一制度很快就在全国推行开来。大约在创立一年之后,它就转变为一项辅助性的军事制度,和一种永久性的地方民兵制度。
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明朝著名理学家和官员王守仁,推动保甲发展成为一种地方治安体系。在1517年至1520年间,王守仁在江西讨平盗匪和叛军,他建立一种制度,规定:每10户一组,将家庭成员的名字登记在门牌上;邻里之间“但有面目生疏之人,踪迹可疑之事,即行报官究理”;如果出现了任何失职,这10户要连带负责。不过,这个体系在几个方面还是不同于清朝时期的保甲制度:它是一项地方性的制度,并未在全国其他地方推行开来;10户中的每户家长轮流负责记录,没有规定固定的首领。即使到1520年在每村中任命一名保长时,其职责也只是限于利用本地力量来对付偷盗和抢劫等问题。对于有关各个10户的任何事情,他并没有管辖权。王守仁所创设的这种制度,其历史意义就在于它是通过地方共同责任制,达到侦查犯罪、发现犯人的目的。[13]
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不管保甲的历史根源是什么,非常清楚的是,通过从当地居民中挑选代理人,清王朝把它当作清查当地居民人口、迁移与活动的工具。清廷所规定的方案相对简单,大体说来就是:10户为1牌,设牌头(有时称为牌长)1人;10牌为1甲,设甲长(或称为甲头)1人;10甲为1保,设保长(或称为保正),综理全保事务。[14]
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这里可以引用一两个例子。根据《南宁县志》(云南),该县1851年施行的保甲组织情况如下:[15]
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1873年版的湖南《浏阳县志》,提供了类似的资料:[16]
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由层级数和各层级头人数来看,该县与上述南宁县一样,相当严谨地遵照官方规定的十进制。
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不过遵照官定十进制的例子并不多见。随后我们就会看到,地方上在实际执行中经常极大地偏离了政府的规定。现在应先厘清保甲与“乡—村”之间的关系。村并不是一个官方认可的保甲组成要素,但在实际中,村的界限是受到尊重的。比如,19世纪声名卓著、富有才能的知县刘衡就说,他在四川巴县整顿保甲组织时,如果每村的户口数少于政府所规定的限额时,就准许这种小村单独构成一牌或一甲。[17]《通州志》(直隶,1879)提到该地区共有608个村镇,设置了567个保正。村一般被当作和保共存的单元。[18]在河南临漳县,村成为保的组成单位,从6个到20多个不等。[19]
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乡和保甲也有非正式的关系。但有时,乡成为保之上的高一级的单位(或者位于那种户数充足的村之上而与保平行),这似乎是一位18世纪作家所说“联村于乡,而保甲可按”[20]要表达的含义。
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下面的例子可以说明这种类型的关系。1669年,在保甲体系推行后不久,山东滕县知县就将该县旧有的8个乡重新命名,并在各乡设保如下:[21]
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从其他事例中,我们可得到保、乡之间另一种不同的关系。陕西靖边县呈现的画面特别有趣。1731年该县刚设置之时,乡村地区划分为3个乡,其城区和每乡的牌数如下:
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难以理解的是,提供上述材料的《靖边县志》修纂者既未提到保,也未提到甲。到19世纪末,该县重新划分,在原有3个乡的基础上增设两个乡,其设置情况如表2-1中所示:[22]
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表2-1:靖边县保甲设置情况
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