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“保”明显仍未出现。该志的修纂者解释说：“每牌头管花户十名，散绅而外，另设帮查（即助理检查员）以代甲长。每帮查一名准管牌头十名。四乡各有散绅，以稽司之。”在地方行政体制上，这种散绅大概起了保长的作用。
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不过，乡有时被视为保，或被当作与保相当的单位。例如康熙年间，一名在华北几个地区供职过的老练知县，就把乡视为保甲体系中最高的机构。他说：“今保甲之法，十家有长，曰甲长；百家有长，曰保正；一乡有长，曰保长。”[23]该知县所下的定义虽然偏离了官方的规定，但是这里乡的组织形式实际上同保是一样的。无独有偶，某些19世纪的作者也有相同的看法。其中一位说：“设保甲以综理一乡，立甲长以稽查十户。”[24]另一位也观察指出：保甲之法“十家一甲长，百家一保正，一乡一保长”。[25]
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我们或许应该引用一些实际例子来证实他们的看法。根据1891年贵州《黎平府志》，该府的保甲编组如下：“以十一户立一甲长，十甲立一保正，东、西、南、北四乡各立一保长，以总之。”[26]同样的，1904年河南《南阳县志》的修纂者说，乡是保甲组织体系中的顶层，占据保的位置。[27]
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上述事例非常清楚地表明，最晚到19世纪，实际上就有两个版本的官方保甲方案中提到乡：
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或许有人会问，既然地方官吏发现乡、村这种自然产生而且大家熟悉的单位非常有用而且必须加以重视，可是为什么清朝统治者并没有以之来作为设置保甲组织的基础呢？一个原因可能是，由于村庄里的户数变化幅度大，因而这种自然单位总是同政府所规定的十进制保甲编组规则相矛盾。另一原因或许就是，由于设置保甲的目的在于监督并控制乡村居民的行动，因而朝廷认为最可行的，是在村组织影响之外设置一套同村完全分开的组织体系。的确，清朝皇帝设置保甲组织的目的，就是利用这个体系来抵消乡村社区发展出来的任何力量。为了这一目的，尽可能地在现存乡村组织之外设置一套完全独立的保甲组织体系，也许要好得多。
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不按照乡、村的自然组织来设置保甲组织，其真正原因不管为何，清朝皇帝并没有成功地在自然的乡村组织之外设置并保持一套独立的基层行政组织体系。正如前文所述，地方官吏不断发现利用乡村自然组织拥有的功能是最方便的。因此，乡与村不可避免地成为保甲组织体系中运转的单位；这有悖于朝廷设置保甲组织的意图。保甲组织同乡、村自然单位相混合，让前者不可避免地处于各地特殊情况的影响之下；而这也部分地说明了上面所指出的矛盾。[28]
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中国乡村：19世纪的帝国控制 [:1703091584]
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里甲组织
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里甲比起保甲要稍微复杂一些。该组织体系由顺治帝设置于1648年，即保甲成立后4年。作为因征税而设置起来的基层赋税组织体系，其历史根源可以直接追溯到明朝的里甲；而明朝的里甲则是建立在元朝的里社基础之上。[29]由于清承明制略有损益，所以有必要扼要地介绍一下明太祖1381年采行的办法。根据《明史》的记载，太祖下令编撰赋役黄册：
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以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。……在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里。[30]
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尽管并不完备，但这个制度持续运行，并且在16世纪万历年间正式定名为“里甲”。[31]事实上，清朝所修纂的一些地方志仍然保留着明朝里甲组织的记载。[32]
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前文已经指出，清朝统治者所采行的里甲制度，除了在名称上稍作修改外，与前朝并没有什么不同。根据官方的规定，乡村地区每110户组成一里，其中纳税人丁最多的10户被选为里长（推丁多者十人为长）。一如明制，其余100户平均地分为10甲，每甲选一甲长（相当于明制的甲首）。在城镇及附郭，也采取类似的编组方法，但是其名称不同。在城镇，每110户组成1坊（而不称里）；而在附郭则组成一“厢”。每3年进行一次人口清查。甲长的职责就在于将他监管之下的11户税收记录收集起来，并根据情况，上交给高一级里长、坊长或厢长；再依次上交到当地衙门。[33]
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但是这种官方制度并没有得到严格的推行，也没有一致地适用在全帝国的所有地区。的确，它所产生的偏差非常大，以致无法系统化，只有少数事例显示它或多或少被忠实地遵行。比起华北各省，长江流域及以南各省与官方方案和名称一致的更少。造成这种脱节的原因很多。南方的不规则有些沿袭明朝，并且被允许继续存在下去，一个可能的原因是帝国政府并不认为有必要或能够在那些相当遥远的地区强制要求一致性。其他差异性可能来自当地经济或人口统计的变化，例如，一特定地区的户数在实际上的增加或减少，都会最终影响到里甲的编组（参见附录一）。这样就出现了令人眼花缭乱的各种组织形式和名称，使得对清朝乡村税收结构的研究相当难以进行。[34]由此产生的问题是：如果清廷连建立相当程度上一致的里甲制度都办不到，又怎能指望在广阔的乡村地区征税这种相当困难的工作上取得一致的效果呢？
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中国乡村：19世纪的帝国控制 [:1703091585]
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保甲和里甲之间的关系
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接下来要讨论的是：保甲和里甲到底是实际上不同的两种体系呢，还是具有两个不同名称的同一种体系？上面提出的材料已经显示它们是截然不同的帝国控制工具，各自拥有特定的目的和功能。下面的扼要论述会进一步澄清这一点。
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首先，从法律来看，保甲和里甲是服务于不同目的的两种体系。在《大清律例》[35]中，有关保甲组织运行规定的法律条文是在“刑律”（主要处理犯罪和犯人的刑事法典）项下，而有关里甲组织运行规定的法律条文是在“户律”（关于财政和人口的法律）项下。虽然我们不能认为朝廷法理学家所做的这种分类和其他分类具有科学的准确性，但是这种在治安控制和赋役征收之间的界定，似乎足以表明清政府将保甲和里甲视为功能各不相同、互相独立的两种体系。
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在组织结构上，也有足够的差异可以将这两个体系互相区别开来。保甲和里甲的编组大体类似，但并不相同，虽然两者都以甲为底层单位（这是产生混乱的原因之一）。在官定的保甲（警防）体系中，每甲由10牌组成，而每牌又由10户组成。因此，“户”是基本单元，“牌”是基层单位，十进制的观念始终如一地得到贯彻。在官定的里甲（赋役）体系中，虽然“户”同样是基本单元，可“甲”却不是真正的基层单位。根据规定，“里”由110户组成；里再分为10甲，每甲由11户组成，这样十进制的观念在一定程度上被“修改”了。里（而非甲）不但是基层单位，还是最高的单位，因为它之上没有其他组织。根据朝廷的规定，保甲是三级的结构，而里甲则只有两级：
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如果记得上述保甲组织结构和里甲组织结构大约是在同时（即1644年和1648年）正式建立的，我们就不得不认为它们是被刻意弄得不一样，以便它们能继续保持各自特别的功能。
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很多地方志的修纂者承认保甲和里甲之间的作用不同。《容县志》（1897）的修纂者在谈到户口编审时就指出所谓“里役之户口”和“排门之户口”的不同。他进一步解释说，第一种户口编审，“据丁田成役而言，口即其丁也”。在这种情况下，“里管甲，甲管户，户管丁”（“丁”指承担赋税的成年男性）。第二种户口编审，“据散居之烟户而言，口即其男妇也”。在这种情况下，“一地方（指保甲代理人，参见第三章）管十甲，甲凡十烟户”。该修纂者补充说，第一种是“以田为率”，第二种是“以屋为率”。[36]他所谈的是他那个时代的实际情况。他所描述的保甲组织，偏离了政府原来所规定的方案，但是，他指出的二者之间功能性的区别，基本上是正确的。
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其他作者也指出了相似的区别。说明该县有2个都、4个厢和12个保的事实后，《长宁县志》（1901）的修纂者提出“丁粮（徭役和粮食税）统之两都，烟户属之厢保”[37]。除了名称上存在着一些混乱，该作者所作功能性区别无疑是正确的。《贺县志》（1890）的修纂者尽管采用了不太准确的用语，但是令人信服地指出了赋税体系和治安体系之间的区别。他说，1865年知县重新编组了该县的粮户（即承担缴付税粮的人户），共为18个里、18，802户。大约25年后，在1889年，另一名知县对保甲作了修改，为31个团、31，502户。[38]“团”在这里被用作保甲单位的名字，1团平均包括大约1，000户。因此，它相当于官定的名称“保”。戈涛在《献县志》保甲部分的序言里 ，简括地论证了整个问题，指出：“里甲主于‘役’（劳役，即税收），保甲主于‘卫’（防卫，即治安监视）。”[39]
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