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[40]光绪《大清会典事例》卷七百七十《刑部·擅调官军》。清律此条是据明律而制定。
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[41]光绪《大清会典》卷五十三《刑部》。
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[42]《文献通考》卷一百六十九《刑考八》。
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[43]光绪《大清会典事例》卷九百九十八。
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[44]《宋史》卷一百六十四《职官四》。
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[45]《唐六典》卷十三《御史台》。
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[46]《明史》卷七十三《职官志二》。
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[47]《西汉会要》卷三十三《部刺史》。
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中国古代官僚政治 第三章 中央官僚的行政管理
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由于中央集权官僚组织以内驭外基本机制的规定和作用，中央官僚的政务管理活动，始终是古代官僚行政管理的核心部分。中央官僚虽不直接临民治政，却距权力源头较近，他们“日觐天光”，常侍帝王，能够充任专制皇权支配和控制政务管理活动全过程的直接工具。他们中的不少人可以参与或协助皇帝进行各种重大行政决策，制定政务管理方面的大政方针。对地方官府的政务管理，则发挥号令、指导、监督、检核等行政统属功能。中央官僚的政务管理，带动着整个行政管理体系的运作，也最能表现专制皇权与官僚、与行政管理的联系，最能显露古代官僚政治的内在本质。
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中国古代官僚政治 一、官僚行政中枢组织及其演变
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中枢一词，有广义和狭义之别。广义上的中枢，泛指中央政府机关。狭义上的中枢，又指中央政府内以宰相及相当于宰相身份的人组成的官僚首脑机构。这里所说的行政中枢组织取其狭义。官僚中枢组织的职能主要有二：一是参与朝廷决策等机务；二是多可总领诸司百官的行政活动。它既是天子的喉舌、辅弼，又是百官的首脑。在中央及地方的行政管理中，朝廷行政中枢组织负有重大责任。
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（一）秦汉朝廷行政中枢——丞相府与尚书台
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秦、西汉，朝廷行政中枢组织主要是丞相府。丞相，或称相、相国，秦始皇沿袭秦国旧制而设。秦丞相为左、右二员。西汉或仍设左、右二丞相，或以一人“颛为丞相”[1]。丞相开府分曹治事，官属名目较多，配置齐全，主要有长史（负责相府庶务）二员，司直（负责监察检举）一员，东曹掾（掌管监督诸郡等）九员，西曹掾（领百官奏事及府吏署用）六员，丞相征事、丞相史二十八员，还有集曹、奏曹、议曹、侍曹、主簿等十五曹，总额高达三百八十二员[2]。秦丞相的主要职责是“掌丞天子，助理万机”，内容涉及政教、选官、考课、刑罚、赋敛、工役诸方面。西汉前期，丞相统领朝廷庶政，权位渐重。选用朝廷和地方官吏，统辖百官，主管郡国上计考课，自行诛罚予夺，总领百官朝议奏事，协助皇帝决定国家大政，封驳谏议等，都在其职权范围之内[3]。如果说由于秦始皇极端独裁专制，躬自理政，秦之丞相往往被置于皇帝幕僚长的地位，那么西汉前期的丞相就有所不同了。西汉皇帝之下大体是实行丞相负责制的。作为百官之长的丞相，可以在外朝开府，自辟僚属，以丞相府充任皇帝藉以集事的行政中枢，依照皇帝的旨意，较独立地行使各项权力。汉文帝时，太中大夫邓通是皇帝的嬖臣，“赏赐累钜万”，因向丞相申屠嘉禀告政事“有怠慢之礼”，被申屠嘉“檄召”至丞相府，“免冠，徒跣，顿首谢嘉”，还险些被申丞相以“大不敬”罪杀掉[4]。西汉丞相不仅能自行惩办千石左右的太中大夫等中级官员，对内史之类的二千石大臣，也可以“先斩”后请[5]。至于家居官宦的按治，更毋需奏请了[6]。丞相还能在某种程度上节制九卿。《史记·陈丞相世家》，“宰相者，上佐天子理阴阳……使卿大夫各得任其职焉”；《晋书·刘颂传》，“秦汉以来，九列执事，丞相都总……”均披露了这层节制统属联系。然而，汉武帝以降，不少丞相因与皇帝发生权力冲突被杀。丞相权势大为削弱。多数居丞相位者“无所能发明功名著于世”，上述固有职能自然无法充分发挥和运用了。
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尚书台是由九卿之一的少府属官尚书发展而来的。秦、西汉前期，尚书只是皇帝与丞相列卿间“掌通章奏”，收发文件的宫廷侍从。汉武帝忌恨丞相权重，开始利用若干名尚书（宦官任尚书时即称中书），或给少数亲信大臣领尚书事等加官，让他们在中朝协助皇帝处理机务。成哀之际，又正式设置三公（司徒、司空、司马），废止了丞相负责制。丞相之名也易为司徒。尽管如此，迄西汉末，尚书仅是以“中朝官”的形态倚仗皇权挟制丞相及三公，尚未完全取代丞相的行政中枢地位。东汉初，光武帝刘秀惩于王莽篡位，进一步削夺三公之权，“选举诛赏，一由尚书”[7]。此时的尚书，才成为继丞相府后的新的朝廷行政中枢。杜佑所云：“众务悉归尚书，三公但受成而已”[8]，也反映了上述变动。
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尚书台之称，始于汉灵帝时期[9]。尚书台长官为尚书令，又有仆射一员，尚书六员，合为“八座”[10]。下设二千石曹、民曹、客曹、常侍曹等六曹办事机构。起初，尚书台长官秩位仅千石，但能够“出纳王命，政赋四海”[11]，统辖朝廷主要政务。诸如选举任用，考课官吏，刑狱诛赏，监督公卿等，渐次成为尚书台的合法权力。尚书台可以直接对公卿下达政令[12]。长官尚书令也能享受行路专道和朝会专席等殊遇[13]。
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作为新的朝廷行政中枢，东汉尚书台与西汉丞相府有一定差异。第一，尚书台设于宫内中朝，而不在外朝。第二，虽有所属机构和办事僚佐，但长官属员均由皇帝选定，对皇帝的私人隶属性较强。第三，重在总揽机务，所兼行政节制机能尚不十分显著。第四，实行尚书“八座”群体负责制，“大事八座连名，而有不合，得建异议”[14]。由此，开启群体宰相辅政的先河。
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（二）魏晋南北朝隋唐朝廷行政中枢——尚书、中书、门下三省
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魏晋南北朝时期的朝廷中枢组织在东汉尚书台的基础上，呈现尚书、中书、门下三省递代为中枢的状况。
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曹魏建立后，“总齐机衡，允厘六职”[15]的尚书台，正式从名分上脱离了太府属官系统。由于尚书台部曹渐多，机构庞大，遂从宫内迁到外朝，成为名符其实的中央最高行政管理机关。两晋南北朝均沿袭此种建置。刘宋以降，因尚书台（寺）居建礼门内，又改称尚书省。其长官尚书令、副贰仆射也相应被称为“宰相”和“副相”。与此同时，尚书省的组织机构日臻严密，所属部曹不断扩充完善。有时分为十几曹，有时多至三十余曹。
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中书省之立，始于魏文帝曹丕擢魏王府幕僚刘放、孙资充中书监、令[16]。随着尚书令宰相地位的获取和权势的上升，尚书令与皇帝的关系变得疏远起来，也难免发生君相间常见的权力分配方面的冲突。一次，魏明帝亲赴尚书台，“欲案行文书”，被尚书令陈矫以“此臣自职分，非陛下所宜临也”为辞谢绝，羞愧回宫[17]。于是，魏明帝等转而倚重中书监，使之出纳王命，掌管机务，逐步替代了原来的尚书台。朝廷中枢实际权力又由尚书台转移到中书监。尚书台（省）反而降至受成执行的地步。中书监后易名为中书省，俗称“凤凰池”。长官为监、令，下设侍郎、舍人、秘书、著作郎等。南朝时，中书舍人掌诏敕草拟，秉政专断，最受“恩幸”。权势反居监、令、侍郎之上。且得以置二十一局分典尚书省诸曹的章奏令诏[18]。所谓南朝寒族掌机要，即是通过中书舍人一职来实现的[19]。
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