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门下省起源于东汉的侍中寺。东汉尚书台在宫内正式充任朝廷行政中枢之际，皇帝就设士人充职的侍中寺在省禁（后宫）与宦官一起负责皇帝左右的生活服侍，并传递披阅尚书台奏章。由此，侍中作为皇帝侍从较多介入了宫廷机务。东汉末，宦官势力被翦灭，侍中寺扩充为侍中省。东晋哀帝时，又把魏晋以来共同负责“平尚书奏事”的侍中、散骑常侍等官合并为门下省（门下即黄门下之义）。门下省长官为侍中，下设散骑常侍、给事黄门侍郎、给事中等。其职司主要是传递奏章诏令和“备切问近对，拾遗补阙”[20]。由于亲近皇帝，门下省诸官介入机务甚多。尤其是北朝门下省侍中等，往往“长值禁内，参决军国大政，万机之事，无不预也”[21]。于是，门下省及其长官侍中也渐渐进入了中枢组织和宰相行列。
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魏晋南北朝尚书、中书、门下三省递次进入朝廷行政中枢的结果，使三省长官相继成为握有某种实权的宰相。凡是被皇帝委以机密，参与决策的三省长官，都是真宰相。这样，朝廷行政中枢组织就由东汉尚书台“八座”宰相，过渡到范围更广的三省群体宰相制。三省的权力各有偏重，表现了某种互相制衡的机制。同时，尚书、中书、门下三省又因和省禁皇权的近密关系及皇帝个人的倚重，各在中枢组织中占据不同的位置。由于三省制刚刚形成，彼此间的分工、协调、配合，还不甚明确。比较常见的倒是，尚书、中书、门下三省在皇帝专制支配下对中枢组织内主导地位的角逐。三省何者充当行政中枢组织的核心，在魏晋南北朝各个政权或各个时期常常是不一样的。
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隋及唐初，沿袭魏晋南北朝三省制，中书、门下、尚书三省长官（中书令、侍中、尚书令或左右仆射）并为宰相。隋文帝还正式废罢三公（太尉、司徒、司空）府属，使三公成为一种荣誉称衔或加官。相应地，三省长官的宰相地位也就名符其实了。开始，三省均为“宰相之司存”[22]，共同构成宰相中枢组织。三省之间又有分工：中书省草拟诏旨，门下省掌纠驳和出纳王命，尚书省掌政令执行。就朝廷机务执掌而言，中枢组织又主要是由部分设在宫内的中书、门下二省构成。若遇军国政事，三省长官即到设于门下省（一度迁至中书省）的政事堂，商议参决。此时的政事堂，既是三省的协调机关，又是临时议政场所。贞观以后，三省长官以外的其他较低级官吏担任宰相的渐多。“同中书门下三品”“同中书门下平章事”，渐成为宰相的专称。三省长官尚书仆射、中书令、侍中等反被摒出宰相圈子。唐前期，三省长官及其他官员入相均为兼职。他们在政事堂是宰相，回到各部门又是各省各司的长官。玄宗开元以后，宰相构成发生变动：宰相由兼职演化为专职。原先宰相的临时议政和协调机构政事堂，逐渐成为宰相专门的日常办公机构[23]。政事堂后来正式易名“中书门下”，附设吏、枢机、兵、户、刑礼五房，分掌庶务[24]，此“中书门下”，又成为唐中后期朝廷的中枢组织。唐代“政事堂”和“中书门下”，相当长的时间内实行群体宰相轮流执政秉笔的制度，或十日一更，或一日一更。秉笔宰相负责主持政事堂会议，值宿政事堂，承接诏旨，处理日常政务，权力很大。
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（三）宋元朝廷行政中枢——中书门下与中书省
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宋代仍置中书、门下、尚书三省，但自宋初，三省并不发挥原有的效用。真正的朝廷行政中枢组织是设在宫禁之内的“中书门下”，或称“政事堂”。中书门下的长官为同中书门下平章事，副贰是参知政事。此时，朝廷以枢密使、三司使分掌军权、财权，但在行政方面，中书门下集原来门下、中书、尚书三省的主要职能于一身，权力不谓不大。神宗元丰改制，废罢中书门下，恢复中书省拟旨，门下省审复，尚书省执行的旧制。又以尚书左、右仆射兼门下、中书侍郎为正宰相，门下、中书侍郎，尚书左、右丞各一人为副宰相。南宋时，改立左、右丞相和参知政事为正、副宰相。另设平章军国重事，位居正、副宰相之上。尽管宰相名称和人员构成变动较多，但正、副宰相在三省之外，群体议政奏闻，共同处理庶政的体制，始终没有改变。以上正、副宰相及其议政场所“都堂”，构成了元丰以后实际上的中枢组织。这一阶段的中书、门下、尚书三省，或在宰相群体与皇帝决策后“同奉圣旨”颁下[25]，或由宰执通治和分治，原先分工协同，互相制衡的机能，显著退化了。
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元代以中书省为朝廷行政中枢组织。中书省位于宫城（大内）之前[26]。长官中书令由皇太子兼任。下设右、左丞相，平章政事，右丞，左丞，参知政事共八员，号八府宰相。当时，掌军事的枢密院，掌监察的御史台等，多有直接上奏权和独立拟选官权。怯薛近侍也常从内廷侵染朝廷机务。但中书省大体掌握着行政中枢的主要权力。由于三省制消亡，元代中书省得以直辖吏、户、礼、兵、刑、工六部（先为左三部、右三部），重新兼有了行政节制机关的职能。
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（四）明清朝廷行政中枢——内阁与军机处
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明初袭元制，设中书省为朝廷行政中枢。洪武十三年（1380），朱元璋为强化皇帝专制，废罢丞相为首的中书省，自操威柄，综领六部，从制度上取消了皇帝之下的宰相中枢组织。然而皇帝躬理庶政，应接不暇，不可能长久维持。洪武后期，即开始任用少数翰林院官，加殿阁大学士衔，在宫内协助皇帝审阅平驳奏章。明成祖夺位，以新帝耳目心腹入阁的若干大学士，参与御前机务渐多。而后，内阁大学士或兼六部尚书，或加太保太傅等号，品秩也由原先的正五品逐步升至正二品、正一品。内阁大学士内有首辅、次辅、群辅之别，其下还有中书舍人等少数属员，共同组成了皇帝宫廷御用秘书班子。内阁的职司主要是草拟诏旨和奏章“票拟”[27]。票拟权在握，表明内阁已成为无宰相之名而有宰相之实的中枢组织。明中叶，六部往往承奉内阁旨意行事，某种程度上已退居从属地位了。
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清代沿用明内阁辅政制，但内阁始终不是完全的朝廷行政中枢。康熙、雍正以前，朝廷军国大事往往由议政王大臣会议及其常议机构议政处议处。雍正帝在康熙南书房的基础上，正式设立军机处。此后一百八十年，军机处作为御用秘书班子的内廷部分，主要充当了事实上的朝廷中枢组织。军机处设于皇宫隆宗门内。比较特殊的是，军机处无官署，无专官，无属吏。军机大臣、军机大臣上行走等，均由皇帝从亲王、大学士、尚书、侍郎中挑选而兼任。军机处的职责主要是：拟写皇帝谕旨，处理奏折，日值禁廷，奉旨与议机务，协助皇帝处理军政庶事（如升革文武官员，科举考官试题审议，审复重大狱案，查考兵马钱粮等）。军机处办理机密要政，既保密迅速，又始终听命和附属于皇帝，无甚独立性。它反映了在清代皇帝极端独裁专制下行政中枢的扭曲与变态[28]。
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军机处总理宫廷机要后，设于午门之内太和门之外的内阁，仍负责日常内外大臣本章审阅和票拟。但票拟等范围主要是比较公开的题本批阅。内阁还负责皇帝所有“明降”谕旨的颁发，即军机处承奉的“明降”谕旨都要转给内阁，由内阁抄发各部及六科施行[29]。在某种意义上，军机处是皇帝近旁的“内阁之分局”[30]，内阁则是军机处的外围或附庸。
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历代行政中枢组织，以皇帝与宰相间的权力分配为背景，不断演化，呈现丞相开府秉钧（秦、西汉），群体宰相辅政（东汉至宋元），御用秘书班子掌枢机（明清）三种情况。丞相开府秉钧，属丞相负责制，处于辅政地位的丞相仅一二名，权势较重。群体宰相辅政，宰相均为三名以上的群体，中枢组织内集体议政拟决机务。从整体看，群体宰相权力未见多大削弱，但每名成员已不复有秦、西汉丞相式的赫然权势了。御用秘书班子掌枢机，其成员已全无宰相名分，仅是以从属于皇帝的内廷侍臣秘书办理机务。三种情况的递次演变，使中枢组织和执行宰辅职能的大臣，越来越难对皇帝独裁形成多少限制，而只能顺从和隶属于皇权了。
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需要说明，上述三种情况只是概言中枢组织权力结构演变的大致趋势。具体到某个朝代或某个皇帝，由于复杂原因，制度条文与实施情况，皇帝自身愿望和实际效果，常常相背离。例如，在丞相开府辅政体制下，秦始皇极端独裁专制又闻名于世；明内阁以御用秘书班子辅政，张居正、严嵩等首辅却权倾朝纲，不亚于秦、西汉时的某些丞相。这类特殊现象，应予一定重视，但并不影响中枢组织递次演变的大势。
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中国古代官僚政治 二、宰相等朝臣协助皇帝决策
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决策是根据一定的环境、条件和信息，对若干行动方案作出最佳选择，以期达到预定的目标。决策是行政管理全部活动的驱动器和实施前提。它直接影响行政管理的过程和效应。行政管理中的决策是分层次，分系统进行的。这里讲的宰相等朝臣协助皇帝决策，主要指关系全局的、高层次的决策。
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宰相等朝臣协助皇帝决策，大体包括三种形态：宰相拟议奏闻决策，朝参与御前会议决策，朝廷大臣集议奏闻决策。
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（一）宰相拟议庶务奏闻决策
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秦、西汉，丞相开府分曹治事，具有拟决朝廷庶务的权力。丞相对所掌各种政务，可以拿出比较成熟的处理意见，然后奏闻皇帝。皇帝对丞相的上奏意见，多数是采纳的。
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《汉书·田蚡传》云：“当是时，丞相入奏事，语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏尽未？吾亦欲除吏。’”这段史实，一般是用来描述汉武帝亲政初与丞相间权力分配冲突的。就丞相在奏闻决策方面的权限而言，人们从中不难得到两点认识：第一，迄武帝初，丞相拟决政务是独自奏闻的。所奏意见，皇帝常常是言听计从；第二，皇帝承认丞相在选官除吏方面的既有权力。这种拟决奏闻的决策过程的基本特点是：丞相对庶务的处置意见基本成熟，拟定后只履行最后奏闻和皇帝批准的必要程序。丞相在决策中的主动性较强，发挥的作用较大。某种意义上可以称作皇帝与丞相共同决策。《唐六典》云：“秦置尚书禁中，有令丞，掌通章奏而已，事皆决于丞相。”此虽是唐人针对秦尚书事权而言，但从侧面披露了秦及西汉丞相裁决庶政的较重权力。他如汉景帝时窦太后欲封皇后兄王信为侯，景帝却要与丞相周亚夫计议商定等事例[31]，也不难印证丞相在这方面的权力和作用。当自己陈奏的政见不被皇帝采纳时，一些鲠直刚强的丞相往往要主动谢病称老[32]。
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值得注意的是，西汉后期尚书等内朝官分割了丞相所掌的部分机务。然而，汉宣帝时张安世以大司马领尚书事等官“典机枢”，议定“大政”，俟诏令下发，张仍佯装不知[33]。这种做法或由于张安世处事谨慎周密。更重要的原因可能是，迄汉宣帝朝丞相拟决庶务参与决策，至少在制度上没有根本改变。就国家制度而言，尚书等内朝官替代丞相拟决庶政，当时仍大体属于皇帝加强自身权力而打破常规的偶然情况。
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东汉朝廷处理庶政，主要是由尚书台等官参与机务，协助皇帝进行决策的。《唐六典》云：“光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”大体反映了尚书台官员在朝廷最高决策中所发挥的作用。和帝时，尚书令黄香“管枢机”，东平清河言狱连累千余人。黄香“科别据奏，全活甚多”[34]。顺帝时，仆射胡广，尚书郭虔、史敞又上疏阻止以“探筹”立皇后事[35]。从形式上看，尚书台官员参与决策的方式，似与西汉丞相拟决庶务奏闻决策相近，大体也是对朝廷庶政拟出处理意见，奏请皇帝批准，最终形成最高决策。前引黄香“科别据奏，全活甚多”，就是这种程序的反映。稍有差别的是，由于东汉中枢组织尚书台长贰成员已成为“八座”，故介入决策的已非西汉时的一至两名丞相，而是尚书台“八座”群体宰相。具体做法是，凡遇大政，尚书台“八座”官员先要议论如何处置，取得较一致意见后，“八座”连名署事，奏闻皇帝。如果个人有异议，可以附带奏上[36]，也可以另上奏章，反驳其他尚书与议官的上奏意见。如顺帝时仆射胡广等三人上疏驳尚书令左雄改察举的奏议。此疏虽未被采纳[37]，可毕竟表明尚书“八座”群体宰相参议机务，能为与议人员表达不同意见提供较多机会。这对皇帝择善而从，增加最高决策的理性色彩，避免个别宰相蒙蔽上听等，是有好处的。
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曹魏中书监创立之际，刘放、孙资承魏王霸府谋士遗风，主要是通过替皇帝出谋划策，运筹帷幄，参与最高决策的。魏明帝时，东吴周贺率军从海上攻辽东，明帝欲出兵征伐。朝廷大臣议论以后，多认为出兵不利。唯孙资独赞明帝，“决行策”。结果，魏军大胜。还有一次，乌丸校尉田豫出征，被夷狄兵围困，遣使告急。明帝闻讯，亲赴中书监向孙资问计。孙资荐夷酋轲比能“素所归信”的上谷太守阎志去招谕夷兵，果然为田豫解了围[38]。而后，中书监设置趋于正规，其介入朝廷决策的方式转而采用“掌赞诏命，记会时事，典作文书”。南朝中书舍人又“专掌诏诰兼呈奏之事”，“出宣诏命，凡有陈奏，皆舍人持入参决于中”[39]。从两晋南北朝的情况看，中书省（监）参与朝廷决策的途径，几乎是东汉尚书台的故伎重演。
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门下省介入朝廷决策主要是在西晋以降。“天子以侍中常在左右，多与之议政，事不专任中书”[40]。西晋初，任恺为侍中，“万机大小多管综之”，“帝器而昵之，政事多咨焉”[41]。北魏崔光为黄门侍郎，“从容议论，参赞大政”。据说门下省官员参政议政，介入决策，重在“尽规献纳，纠正违阙”。他们所凭借的，则主要是充任皇帝的侍从之官，与皇帝“情任亲密”，以及尝御药、掌御玺之类的特殊职司[42]。
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魏晋以降，尚书省“八座”及郎中等“侍觐转希”[43]，“听命受事而已”，不复介入朝廷大政决策，甚至连奏事权也失去了。南朝梁天监元年，一度恢复尚书曹郎以上的奏事权。又规定尚书可在朝堂议论疑事，并可将议政结果奏闻皇帝[44]。
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