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根据目前在“包烧费”报销中存在的问题，哈尔滨市政府正在积极推进供热体制改革，尤其是收费体制改革，即实现“热费”暗补变明补，取消单位报销制度，将补贴打入职工工资，由用户直接向供热企业缴纳热费。这样既有利于解决企业单位拖欠职工热费的问题，保护职工正当权益；也有利于明确交费主体和责任，促进供热服务质量的提高。哈尔滨市政府做出承诺，要以保障群众生存权益、促进社会公平正义以及充分考虑哈尔滨市各级财政、企事业单位和居民的承受能力为出发点，合理制定补贴标准和补贴办法，确保每一位职工都享受到一定金额的补贴，预计2009年底前有望出台热费暗补变明补方案。但对于这项改革，下岗失业的贫困女性能不能得到这项福利呢？能得到多少呢？在笔者的访谈中，很多贫困女性对此持怀疑的态度。
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焦点组访谈：“现在国家又出政策了，包烧费要打进工资，所有的岗位都给打吗？像我们这种公益性岗位，这可能打进来吗？不可能吧？我们没抱希望，我们都没法想，我们有这活儿干就很知足了。再有那些不开工资的人怎么打进工资。我们这些干公益性岗位的，这也算有岗位，就应该报‘包烧费’，为啥不给我们报。中国的贫富差距太大。”
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3.独生子女费问题
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在调查中，笔者发现城市贫困女性应该享有的独生子女费福利也被剥夺了。按照黑龙江省人口与计划生育政策的规定：一方为职工，另一方无工作单位或者丧偶的，由职工所在单位全部承担。城镇其他人员，由户籍所在地县级人民政府解决。离开原工作单位的人员，有聘用单位的由聘用单位承担；没有聘用单位但尚未与原单位解除人事、劳动关系的，由原单位承担。[95]政策规则似乎明确，但执行中的情况如何呢？在笔者所访谈的女性中，HJR、WF、WLR在2007年的时候领到了3000元钱的独生子女费。而绝大多数贫困女性都不约而同地向笔者发问：我们到哪儿去领取独生子女费？
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目前YYZ没有与单位解除劳动关系。下岗前，单位一直发放独生子女费。Y女士说：“从93年下岗开始，厂子就欠我们独生子女费，就说没钱。”有的女性与原单位解除了劳动关系，如ZSM，单位承诺等退休后独生子女费全部补齐，她就只能等待，但终究还有希望，而HSL几乎连希望都没有。H女士说：“单位买断了，医疗保险、养老保险都没给交，独生子女费能欠两三千吧，买断的时候一分钱没给。”从1995年下岗以来，LGH原来的单位就一直不给独生子女费。前一阵儿听邻居说国家有政策给一次性补助独生子女费3000元。可当她找到单位时，单位说没钱。国家对于独生子女费的支付有政策规定，但如果原单位硬是不执行，或与原单位解除了劳动合同又未重新就业，那么对于城市贫困女性来说，这项福利就一去不复返了。
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1993年，社会主义市场经济体制载入了宪法。围绕建立市场经济体制，政府改革的基本方向是政企分开，逐步实现政府从直接的行政干预中退出。有关社会保障制度也逐步从国家、单位转向了市场。随着国家保险转为企业或单位保险，企业需要担负起本单位职工社会保障资金的责任，而企业经营状况的好坏影响到企业职工的保障水平，这样企业单位之间存在着社会保障水平和社会福利的不平等现象。
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国家社会保障制度中最主要的部分都是与就业联系在一起的。随着下岗人员向失业保险的并轨，下岗人员并入失业保险，功能单一的失业保险制度不能有效地保障下岗失业人员的权利。城市贫困女性由于受就业制度的排斥，家庭分工制度的影响，不能就业或处于非正规就业。不能就业意味着她们失去了国家提供的大部分社会保障资源。城市贫困女性再就业的部门多为个体和私营企业，虽然国家制度规定非正规部门应该参加基本养老保险，但这些企业却没有提供，她们只能独自承担养老保险和医疗保险，这给她们造成了极大经济负担。在调查中笔者发现，很多贫困女性由于经济所迫，无力承担养老、医疗等社会保险金，只能处于社会保障完全缺失的状态。可见，转型后的社会保障制度没能有效地满足城市贫困女性的需要。
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城市贫困女性是中国制度转型过程中一个十分引人关注的群体，她们是计划经济向市场经济转型过程中的牺牲品。在经济制度转型时期，社会保障制度缺失，即社会保障制度在从“单位保障”向“社会保障”过渡中，旧的单位保障体制弱化，新的社会保障制度还很不完善，存在着许多制度漏洞。更为重要的是制度运作的失控，即制度在制定和实践运作之间存在的巨大鸿沟，也导致了城市贫困女性的社会保险权利、社会救助权利、社会福利权利被剥夺，使她们不能充分、平等地享受各种劳动保障福利待遇。当她们年老、疾病或突发意外时，得不到必要的支持和保障，这既是城市下岗失业女性持续处于贫困境地的原因，也是很多非贫困女性最终陷入贫困的原因。
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由此可见，市场体制下的社会保障制度并没有均衡发展，而是向强势群体倾斜，其中，许多城市贫困女性的社会保障权利面临着社会排斥。在今后的几年内，下岗失业人员将面临社会排斥的威胁。从就业看，下岗人员的再就业更为困难；从生活收入来源看，他们将面临严峻的危机，他们在医疗、住房、子女上学等方面能够得到的援助将更少。这种日益严重的社会排斥，可能在未来二三十年会不断的反映出来。[96]社会保障制度对城市贫困女性的排斥，使她们与非贫困女性相比在社会资源的占有、需求的满足、社会权利要求等方面遭受了不平等的对待。
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制度如何制造不平等：一个北方城市贫困女性社会排斥的制度分析 [
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第四节 社区：服务制度与不平等
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随着单位功能性的收缩，城市居民与单位之间的人身依附关系逐渐弱化，以往单位承担的社会福利责任也逐渐向社会转移。随着政府探索社区服务的一系列相关措施的出台，人们开始将社会保障的实施主体转移到社区服务上。社区服务是以慈善、扶贫救困、关爱为己任，其本质是社会保障的延伸。社区服务将充分调动居民广泛参与社区服务的积极性、主动性和创造性，从而营造一个充满活力、民主法制的社会制度。[97]社区服务的目标是解决社会问题，社区的活动将促使人与人、人与社会之间的和睦相处。因此，完善的社区服务将促进社会公平与正义，促进社会关系的和谐。在经济制度转型的特定时期，我国城市出现了一个以下岗、失业人员为主体的贫困者阶层，把他们作为社区服务的对象，为他们提供福利服务，是社区服务体系的最基本内容和最基本任务，这集中体现了社区服务体系的福利性本质。
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当城市贫困女性面临来自劳动力市场的就业制度排斥、来自国家的社会保障制度排斥以及同时在这个排斥过程中又遇到诸多家庭问题的前提下，作为基层各种社会活动实际推动者的社区，它的支持、救助服务是否减少了城市贫困女性所遭受到的社会排斥和不平等。
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一 转型前的社区服务制度
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单位制社会时期没有社区概念，单位就是社会，它既是工业组织中的职业关系，也是社区关系。1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了我国城市基层管理体制——街居制。“街居制”以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作。“街居制”设置初期，机构职能定位明确。居民委员会是群众自治性的居民组织。工作内容包括办理居民的公共福利事项、向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求、动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治安保卫工作、调解居民间的纠纷。在新中国成立之后的近40年间[98]，“街居制”运转的一个重要的制度背景是“单位制”。
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在传统单位制下，城市居民和单位之间存在着一种事实上的人身依附关系。有工作单位的城市居民的社会身份与职业身份相重合，单位同时承担管理本单位员工、为其提供社会福利与保障的职能。人们对其所居住的基层组织——居委会并没有太多的依附性和归属感。居委会只是“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担”[99]，也就是说，当时居委会的主要服务对象是散落在单位之外的本地区的无业人员、退休人员和丧失劳动能力的人员。社会服务的原则是在居家供养的基础上国家和集体包办，服务的机构由民政部门直属、直办、直管。当时的社区服务内容较少，方式也相对简单。当中国社会开始单位制度改革之后便出现了社区服务的需求。
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二 转型后的社区服务制度
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从单位制到社区制是城市基层社会生活框架转型的基本脉络，其目的是在基层社会形成一种相对自主的社会生活共同体。市场机制的引入，打破了传统条线式的单位行政一体化结构，转为以地域为依托的社会结构体系。随着权力与资源的转移与再分布，在新的基层社会生活框架中，多元化的社区既是相对独立的实体，又是基层各种活动的实际推动者。
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从20世纪80年代中期开始，中国城市人口的老龄化进程加快，城市基层组织的老年人口迅速增加，更多的退休老年人从“单位人”转变为“社会人”。以往，作为“单位人”时，如果遇到医疗、养老、福利、救济等问题，都是“有事找单位”。当作为“社会人”在遇到同样问题的时候，不得不转向社会寻求解决，逐渐形成了“有事找社区”的趋势。因为社区是这些灵活就业但没有具体的单位管理的“社会人”唯一、固定的联系。
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经济体制的改革把大量的公民从单位抛向了社会，带进了市场。市场化改革同时带来了由于社会资源的重新分配所引起的社会结构重组。“单位人”过渡为“社会人”之后，人们希望有一个能够排忧解难社会服务的空间。也就是说，当中国社会开始单位制度改革之后便出现社区服务的要求。为此，政府提出了一套“社区服务”的思路。1983年针对“社会人”的社会需求，国家民政部开始将社区服务作为民政工作的基本任务来抓；1984年明确了“社会福利社会办”的指导思想；1985年民政部长提出了“社区服务”的概念；1986年民政部出于探索建立社会主义社会保障制度的初衷，第一次提出了社区服务和建立完善社区服务系统的设想，正式确定了发展社区服务工作的思路，使具有中国特色的社区服务向前迈进了一大步，并在大、中、小城市全面铺开了社区服务的试点和推广工作。1987年，民政部提出了“面向社会，发展社区服务”的总方针，推开了社区服务的序幕。[100]1992年7月，中共中央和国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中指出：社区服务的发展方向是产业化和行业化。1993年，十四个部委联合颁布《关于加快发展社区服务业的意见》的文件，这是社区服务发展中的第一个政策性文件。它要求将社区服务业纳入第三产业的发展规划，指出社区服务业是以街道、镇、居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业。社区服务业的方向是“社会化、产业化、法制化”，其产值每年要以13.6%的速度增长。此后，北京、上海、天津、青岛、哈尔滨、大连等形成了以街道、居委会为依托，以兴办各类服务设施为主要形式，形成了既面向老、孤、残、优抚对象，又面向社区全体成员的多层次的社区服务网络。
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社区服务既是社会保障体系又是社会化服务体系中的重要行业。中国的社区服务具有群众互助性、福利性、无偿或低偿服务性、地缘性四大特点，它不同于国外的社区照顾。社区服务的基本任务是要充分发挥国家、集体、个人三者的积极性，依靠社会各方面力量兴办社区服务业。社区服务内容是多方面的，主要由两个部分组成：便民利民服务和社区福利服务。便民利民服务主要是开展各种便民家庭服务、养老服务、初级卫生保健服务、婚丧服务、婴幼儿教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务以及文体健身娱乐服务、避孕节育咨询、优生优育优教咨询、心理咨询等服务项目。而社区福利服务是社区服务事业的主体，也是世界各国社区服务的主导部分，它的对象是社区内的各种困难群体。在经济制度转型后，以城市下岗失业贫困家庭为对象的济贫服务是其主要的内容。
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笔者在访谈中发现，现在的居民已经越来越意识到社区的重要性。GXY说：“现在很多事情都得经过社区。现在没有社区还不行了呢，你啥事不经过社区啊，现在那派出所人都不管了，有啥事找社区去啊。你看现在学生贷款啥的，你必须得找它，它必须给你盖个戳，签个字啥的。”与城市贫困女性密切相关的社区服务主要包含三个方面的内容：其一是社区就业服务；其二是社区救助服务；其三是家庭支持服务。
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（一）就业支持服务的不足与不平等
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1.再就业支持服务的不足
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2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》中提出“要推进社区就业服务。要加强街道、社区劳动保障工作平台建设，通过提供就业再就业咨询、再就业培训、就业岗位信息服务和社区公益性岗位开发等，对就业困难人员提供针对性的服务和援助。结合居民物质文化生活需要开发就业岗位，挖掘社区就业潜力，创建充分就业社区，提高就业稳定性。探索建立信用社区、创业培训与小额担保贷款联动机制，为下岗失业人员自谋职业和自主创业创造条件。建立就业与失业保险、城市居民最低生活保障工作联动机制，促进和帮助享受失业保险、城市居民最低生活保障待遇的相关人员尽快实现就业”[101]。
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