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嘉庆开始，英国频繁在中国东南沿海活动，多次突破“一口通商”的规定；后提出通商、割让浙江沿海岛屿等要求。但清廷只作突发性事件被动防御，固守闭关锁国政策，对日益增长的威胁缺乏本质认识和长远战略。继葡、西、荷之后，英国对华大量倾销鸦片，引起清廷的重视。从道光十七年开始，清廷在全国厉行禁烟。十八年，革除了一些吸食鸦片的宗室王公及京官，任命林则徐为钦差大臣主持广东禁烟。十九年，公布了严厉的《钦定严禁鸦片烟条例》，走私船一时绝迹，但有些省份因官员观望塞责而收效甚微。
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5.3.2.2 土地、户籍和赋役
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努尔哈赤创立八旗时，定每三百人为一牛录，五牛录为一甲喇，五甲喇为一固山。皇太极时，增编蒙古八旗和汉军八旗，每牛录改为二百丁。八旗兵民合一，“凡隶于旗者，皆可以为兵”[683]，但满蒙多是三丁抽一，汉军多是五丁抽一。入关前，主要靠战争掠夺人口和财物，并以掠夺的人口耕地放牧。天命八年，开始按占有农奴数，计丁授田，一丁授田五晌（六亩）、年征赋三两；又设汗及贝勒之庄，每庄十三丁、牛七、地百晌，八十晌自用，余为正赋。打胜仗则按职论功免赋，总兵等免百丁，至驻城甲士等免二丁之赋[684]。
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入关时，以近京州县“无主田地甚多”，“东来诸王、勋臣、兵丁人等无处安置”为由，开始圈地[685]；以“无主地与有主地犬牙相错，势必与汉民杂处”，“恐日后争端易生”为由，“兑换”满汉地房[686]。圈地、兑换的土地除作皇庄外，按爵秩和壮丁数分拨王公和八旗官兵。公侯伯给三百亩，至三等侍卫等给二十四亩，每壮丁仍给五晌[687]。顺天府驻军“每守兵予可耕田十亩”，家丁“人三十六亩”；其他因有北京旗地，“给田人各三亩”，“全眷挈赴者，前在京所得圈地撤还。旗员分畀园地，多则二百四十亩，少则六十亩”。顺治二年，又“定绅衿优免例，内官一品免粮三十石、丁三十”，“其下以次递减；外任官减其半”[688]。以后制定了八旗官俸和兵饷制度，宗室亲王年俸银万两，一等公七百两，一品官一百八十两；银一两给禄米一斛；依次减给，在外文官无禄米[689]。兵饷比前代均多，京师前锋、亲军等月银四两、米二石，比翰林院编修、知县还略多。绿营马兵月饷二两、守兵一两，米三斗[690]。
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同时，以“诚恐贫穷小民失其生理，困于饥寒，流为盗贼”，允许“投充满洲”为奴，但很多是被“逼勒投充”或“冒人地为投充”。带地投充的常被设为庄头，亩纳折银一钱一分，相当于直隶民田之赋；不带地投充的“各给绳地”，亩纳折银仅五分，均免其他赋役。投充者“始不过借旗名色希免征徭，其他仍系本人为业”，一些因此发家甚至置买了“庄头户下壮丁”[691]。但一些因“厥后所投之主竟为己业，或将其地另卖，或收其家口另派庄头”[692]，完全变成农奴。但贵族官僚大量超额占有土地，多尔衮有地三十余万亩[693]；大学士范文程仅沈阳、辽阳等处就有地三千七百晌、马厂地一千余晌[694]。而按壮丁数拨地也刺激了对农奴的占有。南下过程中，清军大肆烧杀抢掠，对扬州、嘉定等很多抵抗顽强的城镇进行了屠城，大量青壮年和妇女被掳掠为奴。
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对人口土地的掠夺造成了社会混乱，“国课亦为亏减，上下交困”。顺治四年，令“投充一事，著永行停止”，但乾隆初仍有“禁止汉人带地投充旗下为奴”之令[695]。顺治五年，虽仍有包衣二十二万丁[696]，但“逃亡已十之七”[697]，于是定包衣三逃者斩；窝主处死，妻子家产籍没给主；邻居、甲长等鞭责和流徙。大批官员、富户因窝逃或被诬告家破人亡，造成“吏闭关，民扃户”，难民也不敢收留。但“法愈峻，逃愈多”，“强有力者”，“铤而走险”[698]。
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康熙六年，王公庄田改为计爵秩不计壮丁，亲王领庄园四十二所、投充人、炭军等一千七百余丁、内务府三佐领下人五十户及旗下二十个佐领[699]。对逃亡处罚也逐渐减轻，康熙七年，逃三次绞监候；二十二年，改发宁古塔与穷兵为奴。乾隆八年，误行容留者六个月内免议，嘉庆六年，逃三次发黑龙江等处当差。由于畿辅圈占殆尽，遵化所剩纳税民地不到原额百分之一，东安县则“并无余剩”[700]，圈地转向口外，康熙二十四年才令“嗣后永不许圈”[701]。之后规定王庄、牧场等均由皇庄调拨，乾隆时还规定，“宗室禄田散在各省者，胥视民田起科”[702]。到乾嘉时仍有皇庄七百二十九个，一万三千余顷[703]。
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实际上，旗地很快就出现混乱。一些因“穷兵出征，必需随带之人，致失耕种之业”，顺治时就令将“壮丁四名以下地土，尽数退出”[704]。更多是由于旗地禁止买卖，旗人因不谙农事、经济拮据或土地较多，开始招汉人佃种，甚至“以五六十年乃至一百年为期”，“典与民人耕种”[705]。康熙九年又定“不许越旗交易，兵丁本身耕地不许全卖”[706]；“屯卫田亩可典与军户，不得私典与民”[707]。但“八旗地亩，坐落直属州县，为数浩繁，片段错落，非逐细勘丈无由知其确数。而该佐领下催领人等，贪图私取租银，勾连地户，将余出地亩及户绝田亩隐匿不报，亦有佃户因无业主取租，乘机隐漏，隐为己业者”[708]。
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入关时，为迅速稳定社会、安定流民、恢复生产，宣布“地亩钱粮俱照前朝《会计录》原额”，但“凡加派辽饷、新饷、练饷、召买等项，悉行蠲免”[709]。又“定垦荒兴屯之令。凡州、县、卫无主荒地，分给流民及官兵屯种”；“自首投诚者，授荒田为永业”；“定直省屯田”，“限年之法甚严”，康熙初，“虑官吏虚报摊派，停限年令”，改为垦荒奖励办法，“士民垦地二十顷，试其文理优者，以县丞用；百顷以知县用”；还放宽起科升科时限，“凡新垦地，初定三年起科，嗣又宽至六年后，寻令通计十年”，但实际“既仍用六年例，亦有循三年旧制者”[710]。在战争破坏严重的四川，由官府“措处盘费，差官接来安插”；各省官员每“招民三十家入川”记功一次，“至百家者，不论俸满，即准升转”[711]，“凡流寓愿垦荒居住者，将地亩永给为业”[712]。针对荒地“耕熟后往往有人认业，兴起讼端”，民不愿垦的情况，规定“先给帖文，以杜争端”。垦荒政策使农民获得了一些土地，清廷则“不烦帑金之费，而坐收额课之盈”，到康熙二十四年，人丁和民田分别从顺治十八年的一千九百余万丁、五百五十万顷上升到二千万丁、五百九十万顷[713]，形成“湖广民人往四川开垦”、“山东民人到口外种地”的移民潮[714]。
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为获取赋役，袭明制，逐步恢复建立户籍制度。户籍笼统分为军、民、匠、灶四类，“户给印牌，书其姓名丁口”，但军实际指满、蒙、汉八旗和绿营军户。包衣附属于家主，不能单独立户。在“三藩之乱”兵丁大量伤亡情况下，允许包衣出身的佐领及其下余丁由包衣拨出“抬旗”为满洲八旗分佐领[715]，允许旗人养子、随母改嫁等冒入正身旗人的包衣入旗人“另户”[716]。民籍“凡腹民计以丁口，边民计以户”，“至土司所属番、夷人等，但报明寨数、族数”，而“久经向化，皆按丁口编入民数”。侨籍仍被禁止，但面对大量流民，又规定“饥民转徙，得入籍占田”，“人户于寄居之地置有坟庐逾二十年”、“本身已故，子孙于他省有田土丁粮，原附入籍者，听”[717]。见于匠籍已名实不符，顺治二年“令各省俱除匠籍为民”[718]；后又停用教坊司女乐，禁各地女乐[719]。但其他役户仍大量存在，如陵户、堤夫、皂隶、禁卒等，且“皆为贱役”，因此在户籍上又有“四民为良，奴仆及倡优为贱”。此外，很多地方还留有前代的贱民，如“有如奴隶”的“徽州有伴当，宁国有世仆”，还有明初被贬为贱民的山西等地的“乐户”和“操业与乐籍无异”的“浙江之惰民，苏州之丐户”，及广东、浙江沿海以捕鱼为业、被禁止登岸的“蜑户”等[720]。农奴的大量存在还导致了佃户、长工地位的低下，“佃户例称佃仆，江南各属皆然”[721]，康熙二十年，才禁将佃户“欺压为奴”和“随田转卖”[722]。
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普通民户主要承担田赋、丁徭或力役。田赋按民田、屯田各分上中下则，有本折征。全国比较仍是东南赋重役轻、西北赋轻役重；各省间“江南、浙江、江西为重，三省中尤以苏、松、嘉、湖诸府为最”，其“一亩之税，最重者几至二斗，轻者犹及一斗”。役法上，“凡里百有十户，推丁多者十人为长，余百户为十甲，甲十人，岁除里长一”，“轮流应征，催办钱粮，句摄公事，十年一周，以丁数多寡为次”。剩余民户承担丁徭或力役，“有分三等九则者，有一条鞭征者，有丁随地派者，有丁随丁派者”，“有按牛驴派者，有按村庄派者，有按牌甲户口科者”[723]。之外还有散碎银熔炼的“火耗”和州县乡里杂派的“杂徭”。耗羡不需上交，致“税轻耗重，数倍于正额”[724]。
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由于“在仕籍者及举贡监生员与身隶营伍者，皆例得优免，而佣保奴隶又皆不列于丁”[725]，大量农民甚至地主投献八旗和绅衿。一些因此发家，湖南祁阳“何北辰、张大山当明季小民，苦赋役，各以田寄廪贡名下，张田约万五六千余亩，何田三万四五千余亩，家各数万金”[726]。而“丁在原籍，不应两处当差”[727]，一些“豪强者税在他户，无一岁而值役，孤弱者税在本里，无一岁不累”，百姓“不苦于额赋而苦于赋役额外之征求，苦乐不均之摊派”[728]。
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为加强赋税征收，顺治二年，定官员《钱粮征收考成条例》；三年，以入关时仅存的万历赋役册籍的“钱粮原额，汇为赋役全书”[729]。配合以记土地及科则的丈量（鱼鳞）册、记州县正项本折的会计册和百姓自登纳数“岁终磨对”的赤历等。之后，令编审人丁，五年一审，又令“照旧例攒造黄册”[730]，每户发给载应纳银米数的“易知由单”，征收时用两联“截票”。需要注意的是，“丁”虽有具体定义，“凡民，男曰丁，女曰口。男年十六为成丁，未成丁亦曰口”[731]，但一条鞭法以来，“丁”实际已成为一种赋税单位[732]。
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但从顺治八年到十三年，岁入仅从二千一百余万两增加到二千二百余万两[733]，兵饷则从一千三百余万两增加到二千四百余万两[734]，还有王禄、官俸和其他开支。清廷被迫加强考成，压缩优免。顺治十四年，定州县官“增丁至二千名以上，各予纪录”，衿绅“优免丁徭，本身为止”[735]；制定了更严格的《钱粮考成则例》和《绅衿抗粮处分条例》，生员等欠钱粮或包揽别户拖欠俱革黜为民，地方官有徇庇照考成则例处分[736]。但“各省钱粮拖欠甚多”，官员“仍得升转，以至上官不肯尽力督催”，而“衿绅藐法抗粮不纳”，“地方官循瞻情面，不尽法征比”。顺治十八年前后，制造了波及全国的“奏销案”，仅江宁苏、松、常、镇四府及溧阳县就黜降未完钱粮文武绅衿一万三千余名[737]。
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在高度的强制下，“每遇编审，有司务博户口加增之名，不顾民之疾痛，必求溢于前额，故应删者不删，不应增者而增，甚则人已亡而不肯开除”，“始而包赔，既而逃亡，势所必然”[738]。由于增加丁口无异于官员给自己增加征税的压力，“在民有苦乐不均之叹，在官有征收不力之参”[739]。于是官员逐渐转向“但求无缺亦足矣，不必更求溢额”[740]。如山西交城县虽“并里并甲，凋蔽不支”，但户数仍从明崇祯四年的六千四百余变为康熙六年的一万五千九百余，而丁口却保持一万八千六百余[741]。由于“使现有的丁额和地税固定或缩减正是在地方上博得影响和名声的途径，……根据当地人口的多寡和贫富程度每次上报三四百或一二百这样微小的增加，已经成为地方官的惯例”[742]。
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平定三藩和台湾后，社会生活走向正常，朝廷支出也趋于稳定，康熙以“蠲租乃古今第一仁政”，从二十五年开始，“有一年蠲及数省者，一省连蠲数年者”[743]。由于“蠲免钱粮原为加恩小民，然田亩多归缙绅豪富之家”，“无田穷民未必均沾惠泽”[744]，四十九年，令“业主蠲免七分，佃户蠲免三分”[745]。还以“繁费无益”，罢黄册、会计册、赤历和易知由单；改二联截票为“三联印票”，又改“滚单”[746]，力图通过改进税赋征收方式避免官吏舞弊。
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同时，农业技术的改进特别是明末以来番薯、玉米等农作物新品种的推广，使人口大规模扩张[747]，到康熙五十年，全国人丁达到二千四百余万丁、民田六百九十余万顷[748]、税收二千九百九十余万两[749]。但因流动性提高、税制混乱，丁银征收困难，仅从顺治十八年的三百万两增加到三百三十万两[750]，未同步与“户口日繁”。但“若按见在人丁加征钱粮”，不仅会毁掉“皇上弘恩”还可能引起社会动荡。在“屡岁蠲免辄至千万，而国用所需并无遗误不足之虞”[751]，且丁银比重很小的情况下，康熙五十二年宣布嗣后“征收办粮，但据五十年丁册定为常额，续生人丁永不加赋”[752]。
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永不加赋固定了丁税总额，但仍存在“额丁子孙多寡不同，或数十百丁承纳一丁；其故绝者，或一丁承一二十丁；或无其户，势难完纳”等问题[753]。康熙五十五年又定，以新增人丁抵补缺额，本户不足以亲族丁多者抵补，再不足即以同里同图粮多者顶补[754]。但富户、吏胥仍有舞弊空间，“虽有司不敢多征，而吏胥难免需索，有钱使用者隐漏，无钱使用者开报”，“以致穷民输将无力，逃亡不免”[755]。由于“丁、粮同属朝廷正供，派之于人与摊之于地，均属可行；然与其派在人而多贫民之累，孰若摊在地而使赋役均平”[756]，且“粮有一定而易辨，丁无一定而难稽。有粮者为富民，虽丁过实数而不为虐取；无粮者为贫民，虽丁有隐漏而不失宽仁”[757]，因此清廷逐渐趋向“摊丁入亩”。且“永不加赋”已提供了条件，“自续生之赋罢，丁有定数，征乃可摊者”[758]。
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实际上，类似制度在明末已出现，天启元年明朝实施了“以米带丁”，只是“其时政荒赋重，故不久辄罢”[759]，但崇祯八年陕西城固县仍在执行[760]。康熙以后，很多地方又出现类似河南太康“丁随地派”的做法[761]。五十五年，清廷首先批准“广东所属丁银，就各州县地亩摊征”[762]，至雍正七年除少数省外，全国均实现“摊丁入亩”。一般是通省少数是州县计摊，原则都是“因田起丁，田多则丁多，田少则丁少”[763]，“科则最轻者每丁科一分五厘，重至一两有余”，但也有“八九两者”[764]。同时，推行“耗羡”归公，改私征为正赋，限制官吏“苛索横征”[765]，民间负担“较之昔日减大半”[766]。到嘉庆时，漕粮及正、加耗等“漕项”也改折银；匠班银、盐钞银、渔课钞等几乎所有人头税都摊入田亩形成“地丁银”。雇募制几乎取代力役之征，皂隶等“改为考取或由召募投充”，驿站等“大率募民充之”，河工也“量给雇值”[767]。人口大规模扩大，流动性提高，人身控制和以人为对象的赋役征收成本提高，而以地为对象的税收征收成本和力役替代成本相对下降，使得康雍永不加赋和摊丁入亩最终实现了由唐代两税法开始，经明代一条鞭法的赋役合一改革。
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摊丁入亩使“寸土皆无”的佃农、小工商等基本免除了人头税，“丁多地少”的半自耕农、自耕农和中小地主虽“较诸原额为过之，然一切杂办丁徭尽行除豁，民止知有田赋一项。胥吏不得以为奸，则浮费省别无算，岂不名增而实减”[768]。而清廷不仅使征收困难的丁税得到了保证，还简化税赋，降低了制度的执行成本，限制了官吏私征、豪强“诡寄”，缓和了与农民特别是与佃农的矛盾，进一步稳定了统治。随着摊丁入亩的推进，地丁银从顺治时期每年二千万两左右，上升到康雍时期的二千五、六百万两，从乾隆时再增加到三千三百万两以上，达到总收入四分之三，并一直保持到清末，成为清廷维持长期统治的重要基础。但摊丁入亩“实与贫民有益，但有力之家，皆非所乐”[769]。浙江酝酿摊丁入亩时，布政使赵申乔就下令镇压宁波府“倡照地派丁之说，与巨室相持”的“黠民”[770]；摊丁入亩后，一些地方甚至规定“租户完租者，每亩米加二升，银加二分，以助产主完丁之费”[771]，以转嫁税赋。而在役重赋轻、摊入丁银多的西北遇到的反对也更强烈，山西即“以富人田少，贫民种地，代纳丁银不服”[772]，拖到光绪初才实行摊丁入亩。
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耗羡归公后，对官员也给予了补偿，外官按官职高低、事务繁简、所在贫富甚至以往收受陋规等，另给高于正俸十到百倍的“养廉银”；京官实行“恩俸”和“双俸”制，但较养廉银低得多，京官多愿意外放。但“入愈丰而累愈重”，“纵倍给薪津，岁增经费，何补若人之挥霍，空益小民之负担”[773]。为压缩开支，又将大量汉人“出旗为民”。雍正时，定“非正身”旗人“验实开除”。乾隆时，定“八旗别载册籍之人”，“有原出旗为民者，其入籍何处均听其便，本身田产并许带往”；八旗汉军除“从龙人员子孙”外，愿出旗者“准其一例编入保甲”，“如有世职，仍许承袭”，又定有官爵者“本身及子弟均不得呈请出旗”，后改“五品以上，俱不许改归民籍”[774]；内务府庄园除庄头亲生子弟及鳏寡老幼残疾、因罪发遣和少数委用年久有益农务的壮丁“仍令庄头留养”外，其余“转交该州县载入民籍”[775]。
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为扩大收入来源，开荒屯田得以延续，“雍、乾以来，各省军屯民垦，称极盛焉”，但随着人口增加，授田数已明显下降，四川从顺治时的“听民开垦”下降为雍正时“户给水田亩三十，旱田亩五十”。新疆等地还组织了少数民族军民屯。为避免冲突，禁止汉族购买、租佃、侵占少数民族土地，如云南“禁流民私佃苗田，并禁苗客户典售苗产”，即使“地多旷闲”也禁“流民覆棚启种”[776]。到乾隆中期，连云南等山区“可耕之地俱经垦辟无余”[777]。
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摊丁入亩和军屯民垦扩大，一度抑制了土地兼并和地价的上涨。但由于人口快速增长，地价不断提高。江苏无锡，崇祯末“每亩只值一二两，或田之稍下，送人亦无有受诺者”，“顺治初，良田不过二三两，康熙年间长至四五两不等，雍正间仍复顺治初价值，至乾隆初年，田价渐长”，到嘉庆中，竟“涨至五十余两矣”[778]。而“田益贵，则租亦重”[779]，“以吴江之下下田而论，纳一升五合者，亦收租一石有余”[780]，购买土地仍有利可图。康熙五十三年，湖南安仁县七亩五分地以五两四钱绝卖，按亩租谷一石，可收七石五斗，值银四至五两，一年可收回本钱。许多地方租佃要缴纳“押租银”[781]，“稍不遂欲，即将田另佃，或藉以踞庄骗租名色，送县差拿究比，甚至威逼人命”[782]。
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随着缙绅地主发展，土地集中加剧。康熙时，陈元龙有田千顷[783]；乾隆时，和珅占地五千余顷[784]。十三行的行商不仅大量捐官和购买土地，广利行的卢茂官“有巨大的地产”[785]。乾隆时，江南“州县田亩，百姓所自有者不过十之二三，余皆绅衿富贾之产”[786]。旗地私有进一步扩大，雍正时，因旗地典卖“相沿日久”，不得不“从宽免其私相授受之罪”，并“动支内库银，照原价赎出”，一部分设庄头管理，另一部分“令原业主照原价交官，还给原产，如原业主不愿承领，即准各旗官兵及闲散人”承买[787]。乾隆时，定“丁贫无以赎”的军屯地，“在军归军，在民增租给丁”。由于屯地“转售纷纭”，最后只得“令除弁田名，准民产授受”[788]。
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永不加赋后，户丁编审和里甲制度丧失赋役职能。康熙虽以“欲知人丁之实数”仍要求“另造清册题报”[789]，但“增丁之州县官员议叙停止”[790]。摊丁入亩后，“编丁之增损，与一定之丁银全无关涉”[791]，雍正四年停编审之法。但基层控制不可或缺，雍正又“严饬力行保甲”，并以半官方的族正弥补保甲组织，规定“凡有堡子、村庄聚族满百人以上，保甲不能遍查者”立族正[792]。乾隆时定“直省各州县设立保甲门牌，土著流寓一切胪列”[793]，每户发记录成员和出入等的印牌，编查户口改由保甲执行。之后正式废除编审制度，更定保甲法，“自是立法益密”[794]。嘉庆中，还推行了康熙时出现的保甲循环册[795]。
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