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当我们审视霸权时，权力与影响力之间的区别就变得愈发明显了。许多现实主义者与自由主义者把霸权视为国际秩序的先决条件，因为他们相信，唯有霸权国能够领导，并提供公共的经济和安全的产品。这种主张基于如下的假设：权力可以转换为影响力，只有霸权国可以凭借其物质能力来执行特定的职能。我们对这两个基本主张表示质疑。在这一节里，我们界定了必须履行的三个关键性职能，即议程设置、监管与赞助。履行这三个职能，关系到维持当前的经济与政治秩序。在接下来的章节中，我们要说明，对这三个职能而言，霸权并非是必不可少的。美国对霸权的追求，实际上妨碍了其他行为体帮助美国履行这些职能。
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第一个职能是议程设置（agenda setting），即发起、合法化和倡导政策问题的能力。这些问题跨越了社会、经济、政治和安全等领域。它们被表征为典型的“渐进式”议程，诸如环保、人权、社会或经济正义，或保护平民。这些议程的设置需要应用广义的司法概念，因为在当今世界，这是议程被成功采纳的一个先决条件。议程设置旨在将这些问题的讨论置于区域或全球组织之内，或者置于具有广泛代表性的多边论坛之中。一般而言，在机制化的情境下，议程设置在很大程度上要依靠劝说。可以说，议程设置是构成领导权的最重要的形式，对于国内政治而言也是如此。[79]
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相比之下，大多数自由主义者与现实主义者，并未重视机构在多边政策制定中的作用。比如，在总结什么才是国际制度的权威定义时，斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）将其描述为“围绕着系列的隐性或显性的原则、规范、规则和决策程序，汇聚着行为体的预期”。不过，克拉斯纳并未阐述，如何以及为什么汇聚的预期会超越霸权国预计将提供的领导能力。这种领导能力被归因于霸权国用以承担统治成本的物质能力。[80]物质能力未必会促成成功的领导。以冷战期间美国和苏联与其欧洲伙伴的关系为例。北大西洋公约组织的运作更多地出于共识，而华沙条约组织则更多地受制于命令，这一区别对两者的行为与存续产生了深远的影响。这种差异并非源于物质能力——美苏两个超级大国在物质能力上，均远远超出各自的伙伴——两国的差异在于领导风格与能力。
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有效的议程设置要求拟议的举措能够在为谈判而设计的多边场合下被采纳。单纯的为一项政策辩护，甚至在谈判桌上也这么做，这样的试金石是无效的。劝说既取决于方案的合法性，也有赖于物质权力的“软硬兼施”战略。议程设置是如何运作的？保护平民的问题算是一个生动的案例。尽管挪威并非大国，却在推广保护平民的概念上发挥了重要的作用。在20世纪90年代，挪威政府向奥斯陆和平研究所（Peace Research Institute of Oslo）颁发奖金，用以考量保护平民的概念，以及保护平民需要做什么。[81]在联合国，挪威与中等国家（例如加拿大）合作，共同增进人的安全（human security）。挪威与其他国家和非政府组织[包括总部位于布鲁塞尔的国际危机组织（International Crisis Group）]合作时，致力于促进“保护的责任”（responsibility to protect, R2P）的原则。“保护的责任”试图颠覆传统的现实主义者对主权和国家权力的关注，转而强调国家保护平民的责任，或者接受多边干预的可能性。[82]至2001年，“保护的责任”的倡议赢得的呼声越来越高，并获得了时任联合国秘书长科菲·安南（Kofi Annan）的大力支持。早先，安南曾流露过自己的想法：“联合国安理会的首要职责是维护国际和平与安全，如果有什么妨碍其行使这一职责，即使是国家主权，也可以搁置在一边。”[83]
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对此，小布什政府的成员有不同的想法，而英美在阿富汗和伊拉克的干预减缓了联合国采纳“保护的责任”的声势。联合国的很多成员国担心，“保护的责任”会成为大国干涉其他国家的借口。鉴于美国将入侵伊拉克合法化的举措并未被联合国抵制，挪威等国坚持“保护的责任”这一原则。在接下来的两年里，挪威及其盟友努力拓展其支持者的基础，比如将发展中世界的重要国家吸纳为“保护的责任”的支持者。2005年，“保护的责任”原则的措辞被联合国纳入了《联合国宪章》的第六章与第八章。当时，150多个国家的领导人采纳了“保护的责任”原则。自此，通过多边干预倡议使用武力得以合法化，之前这种使用武力的方式曾经遭到联合国安理会的制裁。[84]
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此后，挪威人依然在联合国坚持不懈地努力，“保护的责任”于2009年被嵌入了联合国通过的一个保护平民的框架。[85]奥巴马政府正式采纳“保护的责任”原则，将其作为2010年《美国国家安全战略》的一部分。[86]“保护的责任”已变得具有操作性：在联合国的决议中可以找到相应的实例，例如2008年肯尼亚选举后的暴力事件，以及其后联合国对达尔富尔和利比亚作出的决议。[87]我们并不是说，挪威仅凭一己之力促使“保护的责任”原则被联合国采纳。对此，其他国家也发挥了重要作用。有证据表明，挪威在政治、知识和政策层面发挥的作用是不容忽视的。在美国入侵伊拉克后的岁月里，即使“保护的责任”一度在政治上不受欢迎，且被各国采纳的希望渺茫，挪威依然坚定、毫不动摇地予以支持。
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在我们提出的三大职能中，第二个职能是监管（custodianship）。霸权的自由主义“变体”在很大程度上关注国际经济管理。为人所知的是，查尔斯·金德尔伯格界定了一个霸权国在充当全球体系的稳定器时，需要完成的一系列经济任务（尽管他实际上并未使用“霸权国”这样的术语）。[88]尽管自由主义的领军人物并未在国际政治经济领域中对此加以系统的研究，但金德尔伯格对经济大萧条的著述为自由主义者的思想奠定了基础。自由主义者与部分现实主义者坚持认为，在先前存在却不断变化的全球经济结构中，唯有一个霸权国能够维持稳定的交换模式。[89]自由主义者断言，这是因为美国已经在第二次世界大战后的世界里扮演了这样的角色，基于商品和服务的自由交换原则，美国确保了交易和金融的规则保持一致。结果，经济增长达到了前所未有的高度，在范围上也呈现出广泛分布的态势。
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我们认为，这是一个值得怀疑的主张。美国经常以“公平贸易”为名实施贸易保护主义措施，这违背了自由主义者强调的重要原则。1973年，美国“关闭黄金窗口”，并单方面终止了美元兑换黄金，这撼动了全球经济秩序的基础。(5)美国凭借其地位，借入巨额外债，时不时实施高通货膨胀率，这样其他任何国家都无法抵御其经济制裁。[90]美国放松了金融管制，因此导致了2008年的经济大衰退。应该用一个更具概括性和启发性的概念来形容美国霸权，那就是“自私自利”。自由主义者宣称美国霸权对于经济增长和稳定是必不可少的，实际上美国的做法不仅是自私自利的，更是错误的。
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依据金德尔伯格的说法，自由主义者把美国设想为一个善意的行为体；在大萧条时期及其后，需要由其作为稳定器来提供一系列的公共产品。金德尔伯格的解释是，自由主义者所说的美国霸权的基础已经形成了。对此，苏珊·斯特兰奇作出了一种明显不同的解释。她认为，在第二次世界大战后，美国蓄意违反金融规定的行为，已经削弱了美国管理全球经济的能力。[91]斯特兰奇认为，驱动美国经济政策的是一种长期、系统的努力，即增加收益与推卸成本。可以说，美国已经成功地做到了。在越南战争时期，美国借助一系列软硬兼施（包括美国脱离金本位）的手段，让其主要贸易伙伴持有美元债务，从而转嫁了较为庞大的赤字。在过去的十年里，美国产生了数量空前的公共与私人债务，这一现象在2008年全球金融危机之后愈演愈烈，直至2010年这两种债务向相反方向发展，即公共救助计划和公共项目的增加在实质上减少了私人债务。在越南战争和大衰退时期，美国均凭借其地位，破坏了现有全球金融模式的稳定性。[92]中国与日本的投资者曾经资助过美国消费者，现在还在这么做。美国定期充当公共产品的剥削者，而非公共产品的提供者。
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在第二次世界大战后，美国向国际体系注入巨资，帮助其他国家重建其经济，并为美国的产品创造了市场。在其后的数十年，美国通过借钱，来平衡其贸易赤字或增加其税收，因此，美国并未发挥“最后借款人”的作用。在2008年的危机之前，美国将凯恩斯主义的超支政策与大型公共债务相结合，这导致美国向日本、中国等国家大规模举债。美国的债权国由于对美国的对外贸易顺差，而持有了大量的美元外汇储备。
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美国的借贷是以发行美国国债的方式进行的。2011年3月，据美国财政部估计，中国持有的美国国债已达1.16万亿美元，成为美国最大的外国债主。至2010年底，日本持有的美国国债为8 823亿美元。外国持有的美国国债总额为4.44万亿美元，而美国的债务总额则高达14.3万亿美元。[93]在过去的几年里，美国借贷的步伐不断加快，但是，没有足够的证据显示，资金被投入到基础设施之中或用于其他形式的投资。至2013年初，美国的债务水平出现了显著增长；外国持有的美国国债激增至将近5.5万亿美元，而美国的负债总额已接近16.5万亿美元。[94]美国指望中国会继续持有这些美国国债，并维持美元的价值，这样的话，美国就可以避免违约，否则就要支付其公共债务。只有美国才能这样举债，其财政预算并未经过多边机构的严格削减，比如国际货币基金组织（IMF）、其他国家的政府或私人银行家。美国的行为已经变得越来越不负责任兼具不稳定性，远非可以支撑金融体系的“最后借款人”。这样的美国已然成为金融体系的“最后借款人”，而且还是一个愈发不负责任的借款人。
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在小布什政府任期的最后一年与奥巴马政府的第一届任期内，美国尝试对全球经济进行协调。但是，美国遭到其最亲密的盟友英国、德国和法国的冷落。这三国是八国集团的成员，而八国集团囊括了全球传统上最大的经济体。目前，美国既不领导，也不贷款。如果我们用自由主义者的经济管理职能的重要思想来评价美国的作用，美国不算是一个霸权国。
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眼下，无论是好是坏，在没有霸权国的情形下，全球经济体系仍在运转。领导、经济管理与安全规定，都不再是相互关联的。关键的管理职能——提供市场流动性、增强开放贸易模式、市场和货币的稳定，以及增强经济发展模式——并没有因为霸权国的缺失而消失。将这些职能与霸权的概念分离开来，把它们称为“监管”就再合适不过了。
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20世纪80年代，市场自由化得益于时任美国总统罗纳德·里根与英国首相玛格丽特·撒切尔（Margaret Thatcher）的激励。随着市场自由化的进程，这些“监管”职能变得越来越依赖于市场的动态与货币政策，而非国家管控。自由化使多边的国与国之间的协调变得更加复杂、难处理和低效率。这种错综复杂的情形导致协调货币政策的失败，以及1987年的股市暴跌。[95]如果市场自由化是由双边或多边谈判，或者由国家和非政府组织的协议发起，那么市场导向的监管仍然是可能的。不过，必须辅之以精心规划的经济政策，明智地利用市场。[96]在本书第四章，我们会探讨这种尝试的可行性。
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在过去的数十年里，两种经济发展趋势特别切中我们的主题。第一种发展趋势是全球市场的增长，以及资本主义国家模式的衰落，尤其是在西方。相比1945年至20世纪80年代的情形，政府越来越难以管理经济体，这要归因于华盛顿共识倡导的解除管制、私有化和自由化。[97]第二种发展趋势是，老牌的多边金融机构，比如世界银行与国际货币基金组织，变得不足以应对愈演愈烈的市场波动，尽管这一趋势在欧洲的干预下得以减缓（将在第三章中讨论）。作为这两种发展趋势的催化剂，美国已愈发不能指导或控制市场了。那些旨在协调政策的机制，比如七国集团，有证据证明其绝非更加有效。将这个“俱乐部”拓展为二十国集团，反而使全球范围内的国家间协作变得更加困难。这些发展趋势增加了道德危机的风险；银行、企业乃至国家（例如塞浦路斯、希腊、爱尔兰、葡萄牙和意大利）都被视为“大而不倒”。[98]1997年的亚洲金融危机与2008年的全球经济危机表明，苏珊·斯特兰奇对于“赌场资本主义”（casino capitalism）(6)的忧虑正在变为现实。
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这些发展趋势所提供的进一步的证据表明，美国的行为并不负责任，或者说，美国并未像一个霸权国那样履行其经济职能。[99]通常会与其他亚洲国家合作的中国，正在开始承担一些这样的职能。[100]中国的作用并不是霸权性质的，而是限于经济领域，有助于持续的资金流动性和带动经济增长。[101]中国并未试图获取经济主导权，或者基于中国的当务之急或价值观建立多边机制。中国的战略目标明确，那就是支撑全球经济，这既符合其利益，又能增强其影响力。不过，对于稳定的金融体系的有效运行而言，中国的有限作用依然是必不可少的。我们会在第四章探讨中国呈现出的监管作用。
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霸权的第三种职能是赞助（sponsorship），包括执行规则、规范和协议，决策制定过程，以及安全维护以增进贸易和金融。[102]自由主义者与现实主义者一致认为，唯有霸权国才有这样的执行力，因为霸权国在物质权力上具有优势。在他们看来，美国霸权在其他重要的行为体眼中是具有合法性的，美国的领导和执行力有益于全球稳定及这些国家的国家利益。对于这些说法，的确有不少实证的支持，但是，这些来自美国之外的声音，总是出自那些美国盟国的保守派政客，或是个人受过美国恩惠的独裁政权的领导人。在冷战期间，西德的保守派之所以欢迎美国的领导，是为了抵御苏联的权力，并制约其社会民主党对手。在不同程度上，韩国、越南、菲律宾、伊朗、埃及和各个拉丁美洲国家的领导人，均依赖于美国的外交和军事援助。为了确保美国的援助，这些领导人乐于在公开场合说美国想要听到的话。相比之下，他们的对手则把美国的影响力视为倒退，因为美国支持的政权反对民主和人权。
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冷战结束以来，对美国领导的诉求呈现出明显的下降态势。如前所述，对美国的军事、经济倡议的反对则相应地增加了。伊拉克战争以来，美国已经经历了一种转变，其形象由一个维持现状的国家，变成了一个修正主义国家。[103]据2007年初英国广播公司国际频道进行的一项民意调查显示，对国际体系持不同愿景的国家在数量上明显增加。当受访者被问及哪个国家对世界产生了积极的影响时，加拿大与日本均得到54%的受访者的认可，高居榜首，其次是法国（50%）、英国（45%）、中国（42%）和印度（37%）。[104]据最近的调查显示，受访者并不认为美国是在为国际社会谋利益。无论美国曾经拥有怎样的合法性，其合法性都已经遭到了明显的侵蚀，比如，全球各地的公众都特别担心美国使用其军事权力的方式。[105]比如，据2012年的一项全球调查显示，除美国外，多数国家的受访者（在印度这一单个案例中是相对多数的受访者）反对美国在国外（尤其是在调查所涉及的各国）使用无人机。[106]
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领导权与合法性是紧密相连的，而执行力显然取决于后者。当美国的执行力被视为合法时（例如，在第一次海湾战争和利比亚），国际支持便会接踵而至。有了国际支持，美国才能获得相关区域和国际组织，特别是联合国安全理事会的支持。执行力的合法性的关键不仅在于对威胁有一个共同的看法，而且美国需要承诺，会为了谋求共识而制约其军事行动。此外，还需在执行过程中实现协同决策。哈里·杜鲁门（Harry Truman）政府为了解放韩国而赢得了支持，入侵朝鲜时则没有获得支持；老布什政府赢得支持是因为要解放科威特，而不是推翻萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）政权。当小布什坚持要以推翻萨达姆政权为目标而入侵伊拉克时，他无法赢得北约或联合国的支持。当美国政府在缺乏国际机制支持的情况下发动战争，就不得不临时拼凑一个联盟，而这样的联盟多半是建立在贿赂与威胁之上的。接下来，美国的地位便出现了陡然的下滑，这些都发生在伊拉克的叛乱爆发之前。
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从这些经验中获得的理论、政策教训是直截了当的。对于执行力而言，物质权力是一个必要而不充分的条件。执行力取决于合法性，而合法性是影响力的一个重要组成部分。如果缺乏合法性，那么即便能成功地执行，如同美国的案例，也不会被其他国家视为合法，甚至可能被视作是为了扩大权势。比如，美国入侵伊拉克就被法国、德国、加拿大和日本的舆论视为扩张。这样的认知会损害美国领导的合法性，并使未来的执行变得更困难。
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赞助战略可能需要运用威胁或使用武力，而美国则力图达到理论上的预期。自1946年以来，美国拥有无与伦比的军事专业知识和能力，参与的战争比其他任何国家都多。英国和法国是例外，这主要是因为，这两国在第二次世界大战后初期还打了不少殖民地战争。[107]自由主义者倾向于淡化或忽略霸权的军事要素，更关注经济倡议与软权力。在他们的著述中，暴力隐没在背景之中，而大量的倡议和规则跃然纸上。伊肯伯里断言，尽管美国提供了安全，其对于公然侵略却表现出了非凡的自我约束和克制。[108]然而，从历史记录看，情况并非如此。
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安全的执行力是赞助概念的基础。赞助需要加强全球安全及其规则、规范的意愿，或者至少，能够承担这么做的成本。不过，赞助也要求最强大的国家保持克制，不得采取单边行动和先发制人。赞助战略必须响应集体感知的需求，其执行必须获得其他行为体的广泛联盟的支持——最好是获得积极协作的支持。在广泛决策与共识的情境下，赞助战略可以使用物质权力。正如美国前国务卿希拉里·罗德姆·克林顿（Hillary Rodham Clinton）所说的那样，赞助可以被描述为一种“接受动员行动的责任”的意愿。[109]
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为什么国家应该成为赞助者？即使一个大国并不想建立霸权，也可能会成为赞助者。一个处于衰落状态的国家，希望通过执行普遍接受的规范，来重新获得原有的地位。一个强大的国家也可能成为赞助者。它可能希望增强自己的合法性或威望，这样其他国家会愿意接受该国在其他议题上的领导。一个大国也可能会这么做，或者与其他国家共同成为赞助者，因为大国的领导人认为，维持当前的安排更有利。或许，国家担心发生混乱的可能性是存在的。总之，赞助和执行力的动机既可能是自身利益，也可能归因于区域或全球的规范。[110]
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自利（self-interest）是政治词汇中一个比较含混不清的术语，却时常被现实主义者援引，用以对任何政策进行事后的解释。现实主义者将自利等同于安全，自由主义者则将其等同于财富，而建构主义者则致力于重构对行为体的不同理解。在这一点上，我们站在建构主义者一边，我们主张行为体的目标因其重要性、框架和追求而各不相同。相应地，我们必须避免将自己的构想强加于领导人或其国家，而应努力理解领导人及其国家如何框定和应用利益的概念。历史说明，在同样的决策精英圈子里，对于利益的诠释也存在很大的差别。人们都不愿在自己的目标中作出艰难的抉择，而决策者也是如此；对圈外人而言，决策者构建的利益会显得自相矛盾，甚至看上去不合理。
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修昔底德、柏拉图和亚里士多德对短期利益与长期利益的认知是有区别的。对公元前5世纪到公元前4世纪的古希腊人来说，霸权与荣誉（timē）相关——霸权是荣誉的奖品。[111]在古希腊，作为成就的奖励，荣誉是以非正式的方式，由古希腊共同体自愿授予的，是否保持荣誉也要经过古希腊共同体的准许，而非通过武力。鉴于斯巴达与雅典在波斯战争期间的贡献，它们获得了荣誉。此外，雅典的荣誉还源自它的知识和艺术成就，这些成就使其被誉为“希腊的学校”（School of Hellas）。霸权需要物质能力，但这些能力必须用来促进古希腊的共同利益。
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