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有鉴于此，我们建议，美国应意识到环境的改变，重塑美国在赞助方面的外交政策，以替代霸权。在这方面，我们选择伊拉克和利比亚这两个涉及多边行为体的案例，分别作为霸权与赞助战略的案例而加以比较分析，并回顾、比较这两次干预的经验教训。此外，围绕美国对墨西哥的单边外交政策，我们进行了反事实的分析，认为假如美国对墨西哥实施赞助政策，原本是可以成功地限制墨西哥毒品战争的负面影响的。在结论部分，我们简要地透过反事实的视角分析了另一个案例——朝鲜与防止核武器扩散并从这些案例中得出具有普遍性的经验教训。
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美国的国家安全文化
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在本书第四章，我们指出，必须在历史的情境下，才能理解中国的外交政策。这同样适用于美国。通常，美国的外交政策与国家安全的精英在审视美国在世界上的作用时，都遵循着一些根深蒂固的传统。这些传统不仅反映了1945年后美国卓然的军事经济和文化优势，也因这些优势而得到了强化。美国人已经习惯于将美国视为适于他国效仿的典型，而这种理念转而为美国的领导层提供了一种意识形态上的依据。随着时间的推移，这种理念与占主导地位的经济、政治和意识形态的现实越来越不相符。尽管有人提出了“霸权重生”（hegemonic renewal）的乐观主张，但美国政府正在为了应对一个改变了很多的世界而处于一段艰难的时期。小约瑟夫·奈认为美国“注定领导世界”，但是其他国家并不接受这样的主张。这是一个最重要的原因（并非唯一原因），可以解释为何美国的许多决策者与学者要把中国装扮成一个“哑剧中的反派角色”（pantomime villain）。[4]
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美国的安全文化是基于三个人所共知的迷思，即美国“例外论”（exceptionalism）、弥赛亚主义（messianism）和“不可替代性”（indispensability）。有一种引人注目的狭隘主义在支撑着这三个迷思，这令美国人既无视他国的成就和目标，也无视他国对美国、美国的领导人及其政策的看法。
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将近60年前，政治学家路易斯·哈茨（Louis Hartz）首先创造出“例外论”这一术语。[5]哈茨专注于美国独特的走向现代性的道路。他认为，美国人有洛克式自由主义共识，却缺乏任何社会主义传统，这是因为美国是“新生的”，由此避免了封建的冲突，而正是封建冲突激发了欧洲的革命运动。哈茨的这个颇具影响力的观点，被后世美国学者与决策者所采纳和利用，用以证明其主张的合法性，即美国是一座灯塔，为其他国家照亮了前进的道路。一个极好的例子是沃尔特·拉塞尔·米德（Walter Russell Mead）在其畅销书中把美国的外交政策描绘成“上天特别眷顾”的产物。[6]米德在最近的著述中对“美国衰退”的观念不屑一顾，将其视为“国际舆论界”的产物，并确信“美国将主持一个更大的理事会”。[7]米德这种洋洋自得的观点，使得美国的决策者对其他国家的脆弱和失败很敏感，对本国的脆弱和失败却不敏感。当法国与德国反对美国干预伊拉克时，小布什的国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）则轻蔑地将疲惫的“老欧洲”与朝气蓬勃的“新美国”加以比较。[8]
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支撑美国“例外论”的是一系列前所未有的成就，所有这些成就都被夸大了，这是可以理解的。相比之下，美国的失败则被忽略，或者被胜利抹去了。例如，美国在整个美洲大陆的扩张，在战胜了西班牙并获得其殖民地之后，又在决定第一次世界大战的战果时发挥了举足轻重的作用。在第二次世界大战中，美国战胜了德国与意大利，发明并使用核武器结束了与日本的战争。其后，布雷顿森林协定和马歇尔计划巩固了美国人在技术和组织方面具有远见的自我意识。美国实现了人类首次登月，超过了苏联发射人造地球卫星所带来的冲击。在几乎一代人之前，美国成功地攻占瓜达尔卡纳尔岛（Guadalcanal），从而证明了美国回应珍珠港事件的决心。(2)当美国总统罗纳德·里根宣布“赢得”冷战时，许多自由主义者其后都加入了保守派阵营。尽管里根的“赢得冷战”的宣言可谓愚蠢透顶，现在却根植于美国的灵魂之中。
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说到美国的失败，比如道格拉斯·麦克阿瑟（Douglas MacArthur）在朝鲜战争中的向北推进、入侵猪湾和越南战争，时间上更近一些的，例如，美国对黎巴嫩、索马里、阿富汗和伊拉克干预的失败，这些失败或被重新构想为“胜利”（朝鲜战争），或被视为无足轻重（入侵猪湾），或被视为将在长期取胜的战略中的不可或缺的一部分。比如，小布什政府的“鹰派”便称入侵伊拉克是“阿拉伯之春”的必要序曲。[9]
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美国外交政策中的弥赛亚主义，认为美国涵盖了一套政治、经济和社会价值观，而这些价值观应当被他国效法。主导国和帝国都有一种优越感。例如，英国人会谈及“白人的负担”（the White Man’s burden）——出于拉迪亚德·吉卜林（Rudyard Kipling）于1899年写的一首诗，而他的本意是对美国的帝国主义提出告诫性的警告。读者却未能体会到这首诗的讽刺性，反而将其广泛解读为敦促爱国者为那些“欠发达”的民族带去文明、文化和基督教。
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尽管新保守主义者[例如尼尔·弗格森（Niall Ferguson）]敦促美国成为一个帝国，其观点因而受到广泛宣扬，但第二次世界大战后美国的霸权却从未以帝国的面目示人。[10]在弗格森为英国、美国的弥赛亚主义辩护的清单上，把弥撒亚主义与他所认为的自由的重要组成要素联系在一起，例如竞争、科学、民主、现代医学、消费主义，以及新教徒的工作伦理。[11]小布什政府时期美国国务院政策规划主任、现任美国对外关系委员会主席理查德·哈斯（Richard Haass）也在著述中呼吁一个帝国化的美国。哈斯所倡导的外交政策“力图遵循一系列的原则来规划世界，而这些原则不仅会影响国家间的关系，也会影响国内的关系。美国的角色类似于19世纪的大不列颠”。在哈斯看来，美国乐于接受那些遵循民主和资本主义的国家。对于那些抗拒民主和资本主义的国家，美国应动用武力。[12]不过，哈斯对帝国的推崇，并未赢得小布什政府的支持，而他则在小布什的第一个总统任期内便卸任了。然而，小布什政府先发制人的干预原则却反映出一个类似的、持续的、狂热的、弥赛亚主义的军事路径。自1898年美国对西班牙的战争以来，这一路径便成为美国外交政策中一个具有连续性的要素。[13]
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美国国家安全文化的第三个要素是指一种持久的信念，即美国在提供和平、秩序乃至民主方面发挥了不可或缺的作用。为此，基于一系列的区域同盟与双边协议，美国领导人构建了一个安全架构。从1944年的布雷顿森林协定开始，美国还试图构建一种效法美国价值观、机制和实践的经济秩序。据G.约翰·伊肯伯里所说：
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在第二次世界大战后的数十年里，美国不只是在打一场冷战，还建立了一种自由主义的含有多层级协定和伙伴关系的国际秩序，旨在开放市场，将民主国家结合在一起，并创建一个跨区域的安全共同体。美国提供安全，倡导双方商定的规则和制度，并领导对一个开放世界的经济管理。作为回报，其他国家则隶属于美国并支持美国，而美国所领导的秩序也得以扩大。这就是一个带有自由主义特征且由美国领导的霸权秩序。[14]
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冷战的终结与共产主义对手的消逝令许多人质疑延续这些传统同盟的实用性。当新的和不同的安全威胁出现时——值得注意的是那些与民族冲突和恐怖主义相关的威胁——美国的决策者重申了这些传统同盟的重要性，即作为适宜的平台来扩大合作。现在，要将美国的同盟扩展至东欧的前共产主义国家，并将其纳入北约。扩展同盟背后的依据依然未变，即美国是与全球混乱和失序作斗争的无可争议的领导者。[15]
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美国国家安全文化的三个组成部分促进了美国的军事化。当小布什政府对“9·11”恐怖袭击作出回应时，美国的军事化更为凸显。正是这些恐怖分子的攻击给小布什政府的军事行动提供了依据，据此美国国会和公众支持美国入侵阿富汗和伊拉克，以及其后在巴基斯坦和也门的受限更多的军事行动。大多数欧洲国家青睐的替代方案则是将恐怖主义视为一种刑事犯罪，并对犯罪者采取有限的、经过严格标准化的应对措施。[16]
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也许，美国已习惯性地回避“正式的帝国”（formal empire）的说法，但是它依然具有帝国的狭隘性。冷战期间，本书的作者之一——理查德·内德·勒博，曾作为常驻学者在中央情报局工作过一段时间。当时，中央情报局花费巨额资金与数百名分析家致力于收集、分析关于苏联战略和常规军事能力的情报。相比之下，至多只有几位分析家用部分时间来分析苏联的民族问题，以及相对较少的分析家从事理解其政治文化的工作。美国情报机构的绝大多数注意力集中于对手（包括国家和非国家行为体）的军事能力与意图。中央情报局明显缺乏了解阿拉伯世界的人才——更不用说那些能讲阿拉伯语的人了——尽管美国增强了反恐能力，并在“9·11”事件后显著地增加了预算。[17]针对阿拉伯和伊斯兰世界，美国政府已经增加了对区域研究项目的资助，就像20世纪50—60年代，美国增加对苏联和东欧的研究资助一样。但是，美国国会却削减了美国《高等教育法》第六款（Title VI）与“富布赖特—海斯项目”（Fulbright-Hays Programs）的预算(3)，它们可是美国语言培训及教师、学生交流项目的基础。[18]现在，如果美国人要学习一门外语，很可能就是西班牙语。
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多数从事情报工作的大学毕业生无需为了国家安全或全球商务而学习一门具有战略重要性的外语，例如阿拉伯语、汉语或乌尔都语。对他们来说，学习外国语言是一件麻烦事。事实上，美国有很多以阿拉伯语或乌尔都语为母语的人，但是他们要费很大的劲才能获得在美国从事敏感工作的安全许可，这是因为小布什政府出台了严格的筛选规则，而奥巴马政府则予以保留。因此，很多有能力从事情报工作的候选人无法获得安全许可，或者在申请过程中却步。
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狭隘主义远远超出了语言学习的领域。美国在对外战争中缺乏口译译员或者了解当地情况的人，甚至缺乏合适的地图这样的基本品。值得注意的是，美国的国际关系理论家贬低了文化作为行为的一个决定性因素的重要性。许多理论家认为，外国的文化、历史、地理知识或语言都是不必学习的，因为“他们”的想法和行为就像“我们”一样，或者说，只要“他们”有机会或者能获得相应的好处，“他们”就会像“我们”一样行事。于是，这些理论家强调，所谓的结构性因素才是外交政策的决定性因素，并将决策者描绘为“理性人”——理性人会以可预计的方式，对机遇与制约因素作出回应。俄亥俄州立大学一位著名的现实主义者曾对他的学生们说，他们不需要离开俄亥俄州就能理解国际关系。
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冷战时期提出的威慑（deterrence）和威逼（compellence）战略，与这位学者的观点是一致的。他们不需要了解苏联的领导人，或者了解他们制定政策的国内外情境。他们假定，苏联领导人会像美国的国际关系理论设想的那样看待这个世界，美国的“理性人”原则也同样适用于苏联领导人。尽管有充足的证据表明，美国政府的决策基本上不符合“理性人”原则。威慑与威逼战略，以及提出它们的美国理论家，也认为情感与外交政策无关，而外交政策的成功与否取决于承诺与意图相互发送的信号，这些都可以被视为技术性问题。[19]
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或许，狭隘主义最令人不安的明证在于，它强调军事力量是一种外交政策机制，而美国的国家安全精英广泛地持有这一观点。与欧洲有限的军事能力相比，假定一个强大、自信的美国，可以依靠硬权力的手段来证明美国的领导地位的合理性，并确保其目标的实现。这种观点的局限性很明显，有很多证据能加以反证。[20]这一观点在美国国内大行其道。但是，它在各种多边论坛或者中东、亚洲或非洲的“角力场”上都派不上用场。
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根据邝云峰最近提出的“美国朝贡体系”（American Fributary System），第二次世界大战后美国的领导凭借其广泛的对外援助和强大的军力，购买或强制他国支持其联盟和外交政策。[21]正如本书的前言所说，这种方法越来越不符合后冷战的现实。小布什政府时期，美国入侵阿富汗和伊拉克引起了美国同盟的对抗，导致美国打了两场代价高昂且失败的战争。至于美国其他的主要安全与经济倡议，其中许多是单方面的，譬如美国在拉丁美洲进行的隐蔽的毒品战争，尽管结果并非灾难性的，却也不能说是成功的。在伊肯伯里最近出版的一本书中，他承认了这些发展，但是，他认为，这些发展证明了自由主义国际秩序的成功运转，而这个国际秩序是由美国创立的。[22]对此，我们不能苟同。
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现在是时候创建一个新的框架，并反思美国的外交政策目标了。我们的替代性框架基于这样一个假设：“少即是多”（less is often more）。赞助战略需要其他国家和非国家行为体所提出的多边倡议的认可、支持和执行，这些国家和非国家行为体需要获得广泛的国际支持，并被编入超国家和全球机构的协议之中。赞助战略不会对美国主权构成任何破坏，因为美国会根据领导人对国家利益的理解，来决定使用哪些政策。赞助回避了霸权主义，它的优点在于，忠实于美国国家安全文化的其他要素。赞助战略是积极的、投入的且有活力的，有时候是有力的。不过，赞助战略也是审慎的。
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赞助是古希腊式霸权（hēgemonia）的一种形式，有关古希腊式霸权的概念我们已在之前的章节中叙述过。它明显不同于霸权（hegemony）的传统定义，即假定美国的领导基于强制行使领导权并要求传播美国的价值观。古希腊式霸权通过增进集体利益和价值观来加强合法性，并以这种方式来利用资源，进而获取社会权力和物质权力。它有可能提升美国的影响力，同时将那些对美国的指责减至最低，比如美国的侵略行为，以及为了追求狭隘的自利而牺牲整个共同体的利益。赞助的决定性特征是以共同体的名义行事，并得到共同体的正式支持。有时，赞助会涉及胁迫，或使用武力，但必须具有合法性，并在广泛的支持下获得公信力，通常是获得超国家组织（比如北约和联合国）的正式授权。赞助战略会在一个多边框架内使用武力，成本均摊且不会由美国领导。
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“软”权力或“巧”实力试图通过出口美国的文化、物质产品，谋求他国对美国外交政策的支持，赞助与之完全不同。赞助提出或者加强的是更为普遍的价值观，并非特定的美国的价值观。不过，要吸引美国的参与，就要使普遍的价值观与美国的价值观相符。在美国的国内外，对于人道主义政策存在着广泛的支持，即在战区或种族冲突地区保护平民。如果美国的干预是出于赞助战略，那么对于外国受众来说，美国的干预似乎变得完全不同。这种干预与美国在冷战时期对中美洲和加勒比海地区的干预，以及21世纪初美国对伊拉克的干预，形成了鲜明的对比。[23]
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赞助战略与社会、物质权力发生关联的方式，与古希腊式的霸权相吻合，而与现代模式的霸权不同，这提升了美国在海外的合法性，并扩大其影响力。赞助战略与霸权战略在很大程度上是不相容的。前者需要谦逊，摒弃沙文主义，如果应用这一战略，美国则随之变成一个普遍意义上的榜样。赞助战略强调美国的价值观，尤其是那些与民主、和平与繁荣相关的价值观，该战略不会用委婉的言辞去动员国内支持那些削弱这些价值观的政策。赞助战略倡导的是公民自由、民主和自由贸易，并认为这些目标与国际秩序是兼容的，即便不是不可或缺的。
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我们会证明，在全球范围内，赞助战略为美国提供了真正的优势。首先，与领导战略（leadership strategy）相比，赞助战略在人力和财力方面相对节约。伊拉克战争就是领导战略的一个经典例子，估计耗费的资金高达8 000亿美元。至2011年底，阿富汗战争已耗费了4 670亿美元。[24]据其他的预计显示，阿富汗战争的长期成本将接近4万亿美元。[25]美国在利比亚的赞助战略耗费的资金只是上述战争开支的一小部分，特别成功之处在于策划了平民保护和政权更迭的行动。这一比较并不是说，赞助战争能成功地颠覆伊拉克的萨达姆·侯赛因政权。因为颠覆萨达姆政权对于美国的安全或经济利益，或者名誉根本无关紧要。而是说，致力于赞助战略，使得美国一旦无法获得联合国安理会或重要盟国的支持，就可以预先阻止有勇无谋的冒险。
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