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1703279391 由于卫生科学的推动和霍乱疫病的威胁，加上人们对贫民窟道德败坏的恐惧不断加剧，19世纪政治当局首先在英国，后来在其他地方开始加强对私人城市的管理，制订更系统的地方法规、建筑规范、卫生条例，确立定期住宅检查等制度。影响更重大的是，政府当局开始慢慢承担起某些商品供应者的责任，这在之前被普遍认为属于私人供应商的范畴。饮用水首当其冲。当1840年代英国开始卫生运动的时候，北大西洋经济体内的自来水厂几乎全部是私人经营的，是用来赚钱的行当。但是在流行病和传染病的刺激下，市政府开始为自来水供应的公共体系投资越来越多。膨胀的城市人口推动政府从简单的管道作业到建造范围广泛的供水体系，包括水库、渡槽、总水管、过滤厂等。到这个世纪末，自来水供应已经成为巨大的公共经济活动。英国1905年最大的50家工业企业平均资本化程度是440万英镑，而伯明翰的自来水系统工程融资接近800万英镑，伦敦的新大都会供水局是4700万英镑。[209]即使从“守夜人”那种最简朴的公共安全的概念来看，大城市生活的相互依赖性也能成为规模惊人的集体主义的发动机。
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1703279393 但是如果城市能够而且应该卖水以确保私人自来水公司无法维持的充足清洁水源，它还应该提供其他什么东西呢？城市是否应该为了居民的安全照亮街道，为了身体健康和休养建造公园和运动场，为了让公众摆脱愚昧、叛乱和暴政而建造学校和图书馆呢？是否应该拥有城市的公墓和屠宰场以保护附近居民的健康呢？是否应该拥有公共澡堂呢？正如简·亚当斯1892年宣称的，在赫尔馆周边三分之一平方英里范围内只有不到三个澡堂。或者为了确保小孩喝上不掺水的牛奶，是否应该拥有牛奶消毒站和供应站呢？或者医院和门诊所？[210]是否应该打扫街道，清运每天的生活垃圾？是否应该宣告不适合居住的房屋为危房，把它们拆除，在原地重建新的、质量可靠的、卫生条件达标的房子？是否应该建设城市公共交通线路，让为了能步行上班而不合理地拥挤在一起的人口分散到更健康的郊区？一个城市到底要管理什么？应该把哪些东西交给市场刺激来调节？哪些要特许经营？哪些要自己拥有和经营？城市生活中预料之外的集体主义迫使人们思考所有这些问题，颠覆了传统的观念，模糊了私人和公共义务的界限。
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1703279395 城市政府任务的“功能扩张”是这个现象的社会学术语，但是这个比喻不应该让人产生误解。城市当局不管往哪个方向转，它们添加的任务都会与已有的私人企业发生直接冲突。城市供应的新领域中没有一项不是有人已经在做的。19世纪中叶的城市拥有很多商业自来水供应商、卡车司机、私人垃圾清运者、房屋出租者和房产商、兑水牛奶的销售者、偷工减料的建筑商、公交公司、街道清扫承包者、各种形式的特许权拥有者。城市官员往往被人收买，他们在出售城市的商业可能性时，与商人勾结推动了城市的商品化。甚至污水处理也让城市遭遇大大小小的众多商业操作者，他们为处理城市的排泄物而获利：污水池清洁工、污水处理工、粪肥清理工；为了微薄的工资，一群妇女专在夜间活动，把柏林有钱人家里的马桶运送到施普雷河里。即使把都市生活中最卑微的必要工作收归市营也绝非简单的服务扩张，当城市承接服务供应者的任务时，就闯入了私人供应者的领域。
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1703279397 简而言之，市营化意味着市场的减小和商品从私人向公共部门的转变。一方面存在根据市场规则定价的商品和服务，它们由私营企业自主决定；另一方面是公共商品，即使有直接定价的话也是由社会来定价。后来，中间地带会被一系列模糊了早先清晰界限的混合体来填充，如准私营商品，最初由私人创立但是接受公共管理；或者准公共商品，由公共确定但是通过私营企业来提供。但对于世纪之交的城市进步改革者来说，把什么确定在市场领域之内，把什么确定在市场之外是差别鲜明的，并且能产生重要的政治影响。虽然批评者有时候给他们贴上“集体主义者”的标签，但进步人士并没有把大城市生活集体化。这个任务是由城市商品和劳动市场的创造者、企业家和（这个世纪末的）垄断者完成的。进步人士的工程不同，他们试图把城市隐含的集体主义在自觉的、公共的界线上加以实现。
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1703279399 巨大的权力对大西洋世界的城市来说不是什么新鲜东西。中世纪和现代城市早期的社会和经济能力一直是巨大的，不是理论上的空谈。市属机构收容病人，接济穷人，拥有市场、码头、公共土地；它们管理价格和工资、守护街道、主持正义。进入现代社会，这些权力的残余继续存在于偶尔设立的公共市场、城市医院、穷人农场或者城市采石场。但是外部受到民族国家中央集权化的胃口的挑战，内部因企业自由领域不断扩张的要求而成为中空，城市的经济功能慢慢萎缩到一个受到很大限制的范围内。
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1703279401 在19世纪中叶城市私有化高潮中，城市行动的范围在北大西洋经济体内变化很大，但是政策和观点的趋势是普遍一致的。当大城市对自来水、卫生、灯光和交通的需要开始超过了传统的家庭作坊式技术能力时，在任何地方，抓住机会的都是私人风险资本家。私人提供服务的城市中，水不是来自私家水井，就是从供应商的水管流来；垃圾和废物清理是小企业的领域；提供街灯的煤气是从私人煤气场购买的；电从1880年代的爱迪生和西门子专利工厂进入城市，一开始就是巨大的产业；交通运输是很多商业承运者、搬运工、出租马车和公共马车夫、有轨电车、蒸汽铁路公司组成的大产业。[211]
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1703279403 但是在城市消费者和供应商之间，摩擦和冲突是普遍存在的。由于各方面都在增长，城市迫切需要技术进步和服务的扩张。而城市服务的私人投资者把资本投入到自来水管道系统或马拉的街车轨道线上后，最希望照管已有的投资以便得到所有回报。自来水私人供应商不大愿意进行昂贵的投资修建水库、渡槽或开辟清洁水源，所以经常与城市委员会就自来水供应的可靠性和质量发生矛盾。伦敦就是一个臭名昭著的例子，到了1899年时还因为私人供水公司而动辄让城市在夏天陷入水荒。[212]城市委员会和私人煤气公司也常常因为价格和利润问题争吵不休。多伦多、纽约、格拉斯哥、慕尼黑、科隆等一再上演的情景是城市委员会与公交车专营权所有者的争吵，商业公司不愿意把线路和服务延伸到城市密集居住区和核心地带之外，因为只有那些地方的投资回报率是最高的。
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1703279405 没有什么比垄断地位更能有效地促进资本的生产率了。为了获得垄断地位，私人服务投资者大胆前进，所以，说他们不愿意投资进行昂贵的技术革新纯粹是谎言。在投资规模特别大的领域，像煤气和公交系统，投资者的热情特别高，因为他们要抢在竞争对手前面。他们通过购买和捞取不打算实现的专营权，鼓动政府的一个部门与其他部门扯皮，行贿政府官员，或者干脆用收买竞争者等办法让提倡竞争的人来不及建立市场。在这些方面，叛逆经济学家的“天然垄断”主张中的形容词“天然”是误导人的。商业公共服务公司动用其所有的经济和政治资源以便形成垄断，并从中获得19世纪后期所能提供的丰厚利润回报。[213]
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1703279407 关于价格、利润和供应的结构冲突形成了19世纪末期公共服务政治的一个背景，另外一个背景就是都市财产所有者对增加税收负担的根深蒂固的厌恶。只要城市被认为是不自然的税收负担，也就是在私人的、个人的预算中必须尽可能减少的开支，那么要求公共开支节俭的压力就会成为都市政治的核心。任何地方的公共投资新建议都遭遇质疑和推迟。这个时代的先驱者、公共卫生学家埃德温·查德威克在他的祖国英国一直陷入政治麻烦里，其里程碑式的《公共卫生法案》只推行了六年，查德威克的批评者就通过修正案让法案陷入瘫痪，并永远把他从公职岗位驱逐出去。1873年，霍乱横扫汉堡让人们看到城市供水方式的不足，但正如理查德·埃文斯显示的，城市财产所有者协会顽强抵抗和官僚拖拉多年后，市议会才最终在1890年同意投资水过滤技术。私人提供公共服务的城市得以维持不仅符合商业供应者的利益，也得到厌恶税收的意识形态的强力支持。[214]
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1703279409 这个模式的第一个突破是饮水和污水处理问题。由于受到英国公共卫生学家先驱的鼓舞，英国市政当局在1850年代率先把饮水供应从私人转变为公共福利，逐渐购买商业水厂，投资城市管理供应的新系统。到了1879年，英国城市卫生区的几乎一半都是由公共供水；到了伦敦改为公共供水体制前夕的1903年，在自来水供应方面的公共投资几乎达到私人投资的两倍。[215]为城市喷泉和消防栓供水的总水管并不是直接把水送到多数城市居民的住房内。为工人阶级提供的公共澡堂来得更近。1846年的一个议案让建造公共澡堂成为英国城市可以允许的开支，八年后伦敦有13个城市所有的公共澡堂。到了1890年代，最大的澡堂除设有淋浴澡堂和游泳池外，还有洗衣店、酒吧和公共演讲厅。[216]
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1703279411 但是让人感到矛盾的是，更充裕、更干净的城市供水没有带来更多的健康。因为水流到污水池、地窖、厕所，汇入水塘和负担过重的溪流和沟壑（它们充当了阴沟），没有排干的、水多为患的19世纪晚期城市本身成为环境危害的根源。尽管遭到纳税人的反对，紧随公共供水之后而来的是对于排水管和污水处理设施的更大投资，不仅是接收城市污水和马粪的污水管（如游客参观的拿破仑三世时代巴黎的大污水管），而且通过查德威克的技术突破，即连接到家庭“水厕”（water closet）的水冲卫生排污系统，慢慢开始让夜晚干活的运粪工人和污水池清理工丢掉了工作机会。[217]
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1703279413 从公共供水到公共排水投资，再到后来（排水仍然不能带来健康）更遥远的水源供应和新的过滤技术，这一连串相互联系的事情成为野心勃勃的市政府必须扩大行动范围的几个努力方向之一。有些联系是技术上的，比如与水生疾病战斗的不断推进的前线；有些联系是组织上的或者资金上的，如在城市供水厂、城市煤气照明厂获得的管理能力诱惑市议会向外寻找行动和利润的新来源。另外一个扩大供应范围的动力借了比喻的翅膀，起初针对城市污水臭气引发流行病的卫生运动，现在扩展到了反对城市贫民窟和廉价棚户区道德堕落和社会罪恶等“乌烟瘴气”的运动。[218]针对贫民窟和“拥挤住房群”的战役代表了都市更广泛社会成本概念的开始，虽然它显得有些装腔作势，而且对那些在清理贫民窟时被赶走，或者被整顿拥挤宿舍的检查员发现而强行推进黑夜的人来说，未免过于残忍。一旦城市事业的边界开始向外延伸，所有这些因素都成为强大的加速器。
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1703279415 19世纪末期城市事业最受推崇的典型是约瑟夫·张伯伦的伯明翰。1870年代这个英国城市采取的措施本身没有一项是崭新的。让伯明翰成为19世纪后期公民积极主义的代名词的，是张伯伦对城市事业新领域间潜在的相互关系的把握、他对同时做所有事情的热情，以及他在公共投资方面的精明。当张伯伦1873年担任市长的时候，正如那个时期公共媒体描写的那样，伯明翰笼罩在工厂和车间排出的浓烟中，很难说是一个模范城市。该市的死亡率据说是岛上所有大城市中最高的，商业供应者的管道自来水常常不能满足需要，污水管的负担过重。市议会对即将到来的庞大修缮开支感到害怕，顽固坚持公共开支的节俭原则。[219]
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1703279417 张伯伦是机器商品制造商，比长期主宰伯明翰市议会的小商人、小店主见多识广，更习惯于大场面、大规模的行动。他提议通过城市直接提供公共服务的方式打破给排水、健康、税收等僵局。因为专营权的优惠条款大发横财的伯明翰煤气供应商成为他的第一个目标。一年之内，城市已经买下他们的全部股份，把商业煤气销售中的利润投入到改善市政条件上。从此以后，其他措施很快跟进。市里利用煤气供应公有化获得的收入购买并扩大了伯明翰水厂，开始投资延宕已久的污水处理和卫生设施改造。张伯伦抓住一项允许政府没收不符合卫生标准的住所的法律，带领城市开始野心勃勃的城市土地价值重建的活动。位于市中心附近的43英亩廉价住房被全部拆迁，居民被遣散，取而代之的是漂亮的新商业街，所需费用由向商业建筑投资者重新销售毗连的土地所得利润来支付。到了1890年，张伯伦自己已经登上全国政治舞台，伯明翰不仅拥有公共煤气收入、新公司街（Corporation Street）的繁华气派，而且有新的公共澡堂、公共艺术学校、艺术博物馆、新的城市公园、典范的污水管、新的城市污水处理厂。市政厅镶有马赛克和包含寓意的雕像，成为英国最昂贵的市政厅之一，这实际上是伯明翰的商业“市政改革”的纪念碑。[220]
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1703279419 咄咄逼人的商业市政意识是伯明翰城市复兴的标志，伴随而来的是城市权力悄悄的上升。到了1870年代末期，对纳税异常敏感的店主们已经失去对伯明翰市议会的控制，取而代之的是像张伯伦一样习惯于更大胆的资本投资的富豪。生产商聚集在城市的煤气和改造委员会，对城市的商业优势保持高度关注。在没有明显的市政利益的领域，他们的兴趣就明显下降。在反对伯明翰一个又一个街区那种“背对背”的工人阶级住房方面，城市议会没有多少进展。到1900年的时候，这个城市几乎四分之一的住房仍然没有卫生的排污系统。难怪激进的经济学家托尼把张伯伦风格的“市政商业”（municipal trading，城市接管产生收入的活动的正式名称）贬低为商业支持者采取的为自身利益服务的工程：“显然，这里没有任何革命的种子。”[221]
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1703279421 但是在不那么激进的程度上讲，里面还是有些值得称道的内容。张伯伦自己吹嘘说城市打破了“对于所谓政治经济学固定原则的学究式坚持”，那些原则把市场行动的领域和合法的公共活动严格对立起来。[222]城市已经从原先那种财产所有者的有限看护协会，变成了一个大型经济企业。伯明翰的公民资本家几乎就没有开始改变城市的阶级关系，转移到“公司街”之外的贫民窟仍然存在。伯明翰的政治教训表现在另外一个层面：一个城市本身可能从其存在而造成的市场中成功索取公共回报。
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1703279423 到了世纪之交，人们在北大西洋经济体的大部分地区都能看到伯明翰。最大的例外是法国，那里的城市处在国家官员特别严格的控制下，没有独立能力签订债务合同，几乎排除了城市所有权实验的可能性。但是在英格兰、苏格兰和德国，世纪之交的前后十年都处于城市企业特别的繁盛期。[223]
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1703279425 到了1890年代，伯明翰在城市改革的领先地位被工业苏格兰巨大的、灰色的造船和机械制造经济中心格拉斯哥所超越。在格拉斯哥，定调子的主要是公共健康而不是公共利润。经过与煤气供应商就服务充分性的不断争吵，该市比伯明翰早五年，在1869年把煤气供应收归市府所有。伯明翰的市议会把煤气价格定得高，让利润流入市财政，而格拉斯哥把煤气价格降低一半，而且免费出借煤气炉子鼓励更卫生的做饭方式、缓解城市的煤烟笼罩。为了取代已成苏格兰城市祸害的异常拥挤的、黑暗的石头公寓，格拉斯哥城市当局不仅拆掉了贫民窟住房，而且在原址建造公共住房（类似动议在伯明翰遭到市议员反对）。当发电技术和电话技术进入苏格兰时，该市就开始为市民提供这两种服务。[224]
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1703279427 但是，让格拉斯哥的城市野心闻名于世的是公交车。虽然英国的几个城市都拥有自己的地下轨道系统，但是在同等规模的城市中，还没有一个建起属于城市所有的街道铁路网。在1894年，因为对私人专营者拒绝把运输服务扩展到有利可图的内城之外失去耐心，政府决定想办法分散过分拥挤的内城人口，建立自己经营的有轨电车系统。私人专营者退回到公共马车与城市公交车委员会正面竞争几个月，直到私营公司失败而退出。
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1703279429 德国城市虽然普遍比英格兰或者苏格兰城市有更广泛的权力，但在19世纪公共健康方面远远落在后面。柏林的肮脏是出了名的，甚至到了1872年时，查德威克断言你可以从衣服上散发出来的臭气辨认出谁是柏林游客。除了汉堡外，现代供水和排水系统直到1870年代后才进入德国大城市。但是在接下来的几十年里，整个德意志帝国的城市由于新的工商业财富和城市间相互竞争的推动，在自来水、卫生和煤气供应等方面的投资大幅度增加。到了1889年，德国一半的煤气厂是城市所有的。十年后受到这些结果的鼓舞，德国城市大幅度购买发电厂，出手速度之快在整个欧洲没有对手。[225]在商业公司占领的地方，德国城市官员开始更苛刻更准确地讨价还价。柏林当局和城市公交车专营商在1890年代达成的协议不仅确定了总体营业收入上缴市政府的比例、在城市指导下完成技术改进的责任，还确定了公交车员工最高工作时间、最高票价以及特殊的、低价的、为工人阶层提供的车票。[226]世纪之交到柏林来的游客会惊讶地发现过去技术落后和“肮脏的”城市变成了干净和高效的模范，正如美国月刊《评论之评论》所说的，是“把现代卫生科学应用在公共管理上的杰出典范”。[227]
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1703279431 但是正如在英国的情形一样，橱窗城市都是远离朝廷和帝国政治复杂压力的小城市。伯明翰和格拉斯哥对于英国就像法兰克福和杜塞尔多夫对于德国一样。1891年到1912年在市长弗兰茨·阿迪克斯领导下，法兰克福开始庞大的建设项目，宽阔的新街道和公园、现代污水处理厂和垃圾焚化炉、城市澡堂、厕所、游泳池，还有新的公民大学，建在新的维也纳风格的环城大道（Ringstrasse）上。在城市的东部边缘，在美茵河上建造了雄心勃勃、利润丰厚的城市码头，周围都是城市绘制的工厂区和工人住宅区。它建立了城市管理的劳动局，后来德国其他地方纷纷仿效成立类似机构。它买断了公交车专营者，扩展服务并为工薪阶层提供廉价车票，还建设了属于城市所有的发电厂，为运输系统提供电气化便利。为了减轻老城的住房压力，它推行了扩张性的吞并郊区政策，给慈善协会提供贷款沿着新的城市公交线建造成本低廉的外围住房，在德国制订了第一个城市分区条例。杜塞尔多夫是个强劲的对手，有经过科学规划的、归城市所有的大港口，有城市抵押和储蓄银行、劳工交流市场和仲裁法庭，还有归城市所有的当铺、医院、疗养院、公墓、屠宰场、公共阅览室、戏院和交响乐团。仔细研究这个城市的弗里德里克·豪威肯定，杜塞尔多夫比世界上任何城市拥有“更多的东西，为市民做了更多的事情”。[228]
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1703279433 张伯伦1891年把这种现象赞许性地称为“城市社会主义”，当时“社会主义”表达的是英语世界最宽泛的意义。但是如果这是社会主义，也是资产阶级的社会主义。几乎任何地方都和在伯明翰一样，城市企业扩张的领头人都是本地商人。虽然工会领袖出现在英国城市议会中不是罕见的事情，但是非竞争性的选举、漫长的任期、白天没有工资的冗长会议，这些都严重限制了即使拥有技术和财产的工会贵族的影响力。格拉斯哥的城市议会直到1898年才有第一批工会代表议员。作为长期以来把英国城市政府与公众政治割裂开来的结构中的少数团体，工会议员从来没有为战前的城市“社会主义”定调。[229]
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1703279435 至于工人阶级选民，阿尔伯特·萧在1890年代中期得出的英国“贫民窟不投票”这一结论并不十分准确。竞选1894年伦敦学校董事时，费边社成员格雷厄姆·沃拉斯在投票的最后时刻看到拉选票者为他拉来的选民后很懊丧，这些男女“戴着破旧的草帽、面孔呆板、头发乱糟糟的，被人用马车或者汽车从做火柴盒、扣眼、廉价家具的地方或者酒馆拉走，或者（因为是星期六晚上）是从床上拉走的，一副茫然不知所措的样子。在不熟悉的环境中，他们中的许多人似乎在努力搞清在门口时人家叫他们投票选举的人名”。由于居住权的限制和在选举日期前完税要求的约束，贫民窟投票的人确实不多。专家认为这些限制的积累效应可能剥夺城市投票权名册成年男性中25%到40%的人的权利。从政治上说，城市属于资产阶级，当然也包括新的公共经济企业。[230]
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1703279437 在德国，排他性结构的门槛更高，要求更严格。市议会投票权的要求在德意志帝国的不同州会出现一些变化，但是甚至英国城市民主那种非完美模式，在德国都没有一个城市当局达到。关键是一系列非常高的财产限制门槛。1904年在汉堡，在德国国会选举中有资格投票的人口中，只有29%的人有足够的财产在地方城市议会中投票；在1914年的法兰克福，即使通货膨胀让财产门槛降低后，有资格投票的人仍然不过一半。在普鲁士帝国心脏，城市议会席位的一半是为房产所有者预留的。让普鲁士的情况更加复杂的是城市选举中的三阶级投票规则。把选民按三个等级安排的结构始于把纳税人分成三种类别，从纳税最多的人开始往下：那些总体上支付城市税收的前三分之一的人归为城市投票者的第一阶级，那些支付第二个三分之一的人属于第二阶级，剩下的人属于第三阶级。每个阶级有权投票选举城市议会中的三分之一议席。结果造成位于顶端的富豪权力异常集中，而来自底层的大众压力遇到非常有效的壁垒。在柏林，第一、第二阶级投票者加起来只有城市选民的3%。阿尔伯特·萧注意到在1890年代的埃森，第一阶级的一名投票者在投票处一下子选举了城市议会三分之一的议员。[231]
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1703279439 尽管有这些困难，第一次世界大战前的十年里，社会民主党在进入德国城市政治的道路上还是取得了相当大的进步。在1912年的法兰克福，他们占据市议会三分之一的议席，在柏林的份额几乎一样大。但是从结构上说，他们对政策的影响受到很大限制。在19世纪的末叶，德国城市管理集中在特别强大的专业官僚手中。受过大学教育、有终身教授职位的市长（Oberbürgermeister）如杜塞尔多夫的威廉·马克斯和法兰克福的弗兰茨·阿迪克斯，都在德国城市政治中发挥领导作用，充当了针对纯粹的财富和纯粹的数量的缓冲器角色。这些人都是从公共法律和经济学学位开始，从城市部门领导到地方行政官到小城镇的市长一步步爬上来的。至于被赋予了救济穷人、教育等职责的议会之外的委员会，其成员大部分是产业界和专业界的人士。简单地说，德国城市控制者与控制英国城市的商人很相像，虽然技术和管理背景更多些。[232]
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