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在这种情况下，住房问题的社会政治在第一次世界大战前的十年只是稍微前进了一点。一个“总统住房委员会”在1908年受命调查哥伦比亚特区住房问题，建议（像欧洲一样）把公共信贷提供给建造工人阶级住房的非市场机构。委员会的领导者是该市头号有限赢利房屋公司的主管，该公司的工程因为缺乏资金支持已经停工。该建议在机构上有相当分量，但还是没有任何结果。虽然被详细讨论，在住房问题上的补贴论原则没有能跨过大西洋来到第一次世界大战前的美国。[379]
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更持久的活动是在马萨诸塞州，这里得到该州劳工组织的支持。根据1911年的州议会法律而成立“宅地委员会”（Homestead Commission），用来调查资助“机械师、工厂雇员、体力劳动者等”获得郊区小房子的方法。人们或许估计它就像两年前的前任做的那样很可能是空谈一番没有结果。但是在跨越国界的住房问题辩论影响下，在该组织的秘书、州劳工运动领袖亨利·斯特林的鼓动下，它展开了决定性的行动。虽然宅地委员会的名字可以追溯到拓荒者土地政策，但是讨论的实质内容是欧洲和澳大利亚的住房政策，这方面斯特林是个热心的学生。“世界上没有哪个地方单靠土地所有者和建筑商的私人行为就可以解决工人的住房问题。”他在1913年写道，“没有一个国家完全依赖私人资本来解决人民的住房问题——不管通过普通的赚取利润的方式，还是某些花园村庄的半慈善方式，还是合作社。”斯特林指责美国死死抓住这个错误观念不放已经让它“远远落后于其他文明国家”。[380]
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当该委员会使用州储蓄银行中无人认领的资金为工人阶级建造住房的建议被法院否决后，斯特林帮助通过了允许州直接建设住房的宪法修正案。尽管委员会中有人担心它违背“贸易供求关系的自然法则”，但五十套住房的样板工程1917年在洛厄尔的磨坊区外围建设起来。其设计者是年轻的哈佛毕业生阿瑟·柯米，他是在莱奇沃思、伊林和汉普斯特德等地的英国合作住房实验的崇拜者。柯米设想了一个规划好的社区，有运动场、社区建筑、花园和社交中心，所有这些都安排在按最佳城市规划方式设计的弯曲街道上，并且为合作所有，以便让整个社会收获非劳动所得的土地增值。柯米的合作所有权想法没有得到斯特林的青睐，他更倾向新西兰式个人购买项目。对该委员会工程打击最大的是战争带来的火箭式上升的通货膨胀。1919年，成本比可以筹集的资本上升更快，斯特林的兴趣由于战争劳工工作问题干扰而减弱，州政府撤离住房建设工地，留下十几个房屋框架孤零零地在街道拐角处。[381]
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在社会主义者的密尔沃基，战前倾向欧洲方式的住房实验热潮产生了最大成果。以城市作为主要股东，成立于1920年的“花园房屋公司”要为工人阶级家庭开发大片廉价的郊区住房。融资办法是从德国学来的，合作所有权模式是从英国引进的，两者都是该市的住房委员会主席1911年到欧洲考察学习半年之中掌握的。负责柏林和杜塞尔多夫城市展览的沃纳·赫格曼帮助设计了场地。其街道名称是用来纪念前辈的：莱奇沃思、汉普斯特德、伯恩维尔、日光港大道。但是到了1920年代，密尔沃基社会主义高峰已经过去。入住两年后，“花园房屋”的共同承租人投票终止了发展的合作特征，把房子卖给了租户个人。[382]
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这就是20世纪初期美国城市资助住房的总数：洛厄尔的12套房屋和密尔沃基的一百多套房屋。在克利夫兰，战前住房资助倡议一点结果都没有。但是在英国，到1914年，公共当局已经建造了近24,000套房屋：在柏林，公共资助、非商业性协会建造的房屋达到11,000套：在法兰克福，有5,500套：即使在公共投资受到严格限制的巴黎，也有2,500套。伊迪丝·埃尔默·伍德的房屋政治教训开始于她在1913年发现关于欧洲住房政策的“总统住房委员会”报告，她痛苦地记得普遍的情绪：“城市提供的住房、城市进行的贫民窟清理，或者任何形式的政府资助（包括成本贷款）都是禁忌和遭人咒骂的东西，它们都是非美国的，是欧洲衰落的君主制的残渣余孽，甚至连提到一下都是非常糟糕的。”[383]
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他们的鼻子压在其他国家经验的玻璃上，美国公民进步主义者一个一个带回家更周详、更自觉的城市建设手段：法兰西第二帝国巴黎的独特外观、德国城市规划的工具，甚至英国和欧洲大陆住房社会政治实验。在第一次世界大战前的十年，学习异常迅速，充满着乐观主义情绪。自己是外国产生的讨论和技术面前的迟到者，这并没有打击美国公民进步人士的积极性，反而给予他们站在“文明”世界经验的肩膀之上的机会。即使脾气暴躁的劳伦斯·威勒也相信贫民窟“现在注定要消亡”。随着城市分区从德国成功转移到美国，他在1916年写道，“经过一代人后，我们的情况将发生革命性变化”。[384]
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但是跨越大西洋的进步人士纽带是具有高度选择性的薄膜，在有些地方表现出让人惊讶的渗透性，而在其他地方则根本无法穿透。种种建议穿过边界就好像经过一片复杂的网格和过滤器。种种先例不仅仅是简单地交换，而且还被筛选、辨别、去掉背景、阻挡、转变、夸大等。壮观的街道规划和城市分区进入战前的美国，而公共资助的廉价体面住房就进不来。那么，是怎样一些沉默的、选择性的机制在起作用呢？
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最简单的、明显得会误导人的回答是需求。这种观点认为，美国城市正在进行土地用途和价值的快速转变，需要有条理的分区规划图和改善的街道设计。经营企业的功利目标丑陋不雅，加上缺乏王室贵族的财富来抗衡，美国城市也迫切需要规划者设计的公园和装饰性内容。由于房地产行业对民众压力做出的反应比其他国家迅速，美国根本就不需要住房建设上的公共投资。
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这种功能论者的论点能糊弄不少人，但是作为历史解释，马上就露馅了。1890年德国住房改革运动最终开始获得实际力量，而这时的住房压力比在1870年代动荡的经济繁荣时代（Gründerjahre）小得多，那年代擅自占地者还在柏林城门前扎营抗议。英国城市人口死亡率在1890年代比半个世纪前低，可要求住房改革的呼声在这时达到高峰。1910年的美国都市住房标准比1930年糟糕得多，可欧洲式的公共资助住房运动在这时终于开始实行。为了清楚说明问题，我们不妨说，需求具有主观性、政治性、与时代的关联性，以及文化性。[385]
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如果按当代的住房标准来判断，美国的状况当然可怕得足以激发对土地和房屋市场的更积极干预。让人恐怖的是纽约，在那里，多层廉价公寓找到了大本营——这种房屋是让北大西洋经济体所有住房改革者产生怒火的东西。纽约的廉价公寓，原先在下东区像火柴盒子一样拥挤在一起，现在蔓延到了布鲁克林和布朗克斯区，阴暗、闭塞，只有透过狭窄的采光井进来的一点儿空气，里面拥挤着家庭成员和帮助支付房租的额外房客，这种状况和北大西洋经济体的其他地方一样糟糕。非常了解柏林、讨厌那里廉价公寓的沃纳·赫格曼认为下曼哈顿有“整个世界都没有的最糟糕的状况”。把伦敦和曼哈顿的贫民窟对比后，约翰·伊尔德肯定曼哈顿的情况更丢人、更悲惨。[386]
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纽约式廉价公寓区的范围有限，但是这并不能保证别处的住房在世纪之交的美国人看来是体面的。简·亚当斯的芝加哥是个烂泥滩，里面有污水四溢的臭水池和廉价的框架房屋。华盛顿背街的贫民窟和华丽漂亮的首都新貌形成鲜明对比。在1900年纽约慈善组织协会的廉价公寓展览之后，住房调查的想法开始蔓延，公民团体积极撰写揭露美国其他城市住房状况的文章。[388]美国住房的糟糕状况足以激发一波强大的揭露和警告运动。触动的这根神经并没有把住房供应和公共设计结合起来。
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如果需求不是秘密发动机，自动清理出大西洋交流中的成功进口和不成功进口：那么，其他任何单一的因素也不能充当这个角色。在历史问题具有重大意义的地方，因果关系肯定是非常复杂的，各种因素相互交织，相互依赖。
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就美国来说，由于问题明显威胁到惯常的财产权，利益和意识形态在交流议题的选择方面发挥了关键作用。同样的，现在我们熟悉的因素如时机、惰性、先例、抢占先机等也发挥了重要作用。当然还有资本的社会配置。在精英责任远远落后于积累和炫耀的冲动的情况下，肯定存在政策的后果。就像其他地方的同行一样，美国企业家很愿意投资建设公司住房，尤其是在工厂位于偏僻地方，或者需要特殊的技术工人时。但是美国用于慈善房屋的普通资金在庞大的国家财富背景下，显得非常少。美国没有像法国廉价住房协会那样争取有限赢利房屋的游说团体，没有像法兰克福小房屋股份公司那样规模的有限赢利房屋公司。美国花园城市协会几乎与德国、法国的类似组织同时成立，是由社会福音牧师、城市规划者、长岛土地和铁路股票投资者联合创立的，但在1907年的经济恐慌中销声匿迹。拉塞尔·塞奇基金会的森林山花园工程最终损失惨重，成为那种让马萨诸塞州在洛厄尔实验泡汤的通货膨胀压力的受害者。[389]至于来自低层的压力，它们都太容易在美国种族和民族分裂的城市中破碎了。在公交车和工业事故赔偿问题上，工会组织可以被动员起来。但是对于多数工人阶级美国人来说，住房问题仍然是处于没有明说的公私分界线的私人一边。
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但是，不应该夸大这些因素中的任何一个的影响。美国城市家庭的多数（欧洲也一样）是从别人那里租房住，私人财产的意识与50年后的情况相比还远远没有得到普及。房东没有广泛的政治资产，当然没办法和公共服务业垄断者相比。劳工组织的注意力集中在更接近生产领域的其他地方。但是当1915年进行投票表决时，选民对于授权州政府为住房提供贷款的马萨诸塞州宪法修正案的支持与不支持比例是三比一。[390]
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欧洲进步人士指出的是另外一点：美国法律的独特性。托马斯·亚当斯称为“实际上是铸铁的宪法”，它限制美国城市进步人士的方式是其他地方的人感受不到的。[391]在城市公共服务业事务上，法院坚持对估价决定有最终发言权，这成为市营公共服务业倡导者的一个障碍，虽然不是决定性的。但是，在与私有财产的特权更接近的议题上，法院都参与进来，在土地、住房、城市设计等所有问题上留下自己的痕迹。超额征用土地、奥斯曼的巴黎的审美限制、德国模式的在城市周边获得公共土地、英国模式的扩张计划，更不要说公共基金的住房投资，都与20世纪初期的美国宪法相冲突。在所有起过滤作用的因素中，法律的力量是特别明显的。
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在法律的分类表中，有两个指导性原则特别突出。第一，政府机构只有在给予充分赔偿、只有是为了“公共使用”目的时才能从个人手里征用财产。第二，财产从一个公民到另外一公民的简单转移从表面看是处于政府的合法权限之外的。这两个原则在理论上过于简单，在实践中也是漏洞百出。它们并没有排除立法，而是通过由原则、政治交易和政治经济假设组成的网络来过滤立法。和德国严格限制城市强迫土地所有者出售土地的权力不同，美国法院很快得出结论：不仅公共街道和公共建筑符合“公共使用”的标准，而且包括广阔的马车公园（carriage parks），法院允许城市看情况征用土地和征税以便支持这些。为供应公共自来水、电、煤气、公交车、电力等征税被归入“公共使用”的原则中相对容易。[392]
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反对财富重新分配性质的立法这一原则在实际执行上仍然比较灵活，虽然它的灵活性较少得到公开承认。政府以税收和开支权力所做的很多事情也是以某种方式从一些公民手中取得财产，以正义的理由（或至少权宜的理由）交给其他人。给内战中北方老兵的津贴（批评者觉得过分奢侈和慷慨）和对于国内生产者很高的关税保护就是这种做法——它们是19世纪末期共和党政策的两个关键。穷人救济和铁路公司补贴也是如此。从原则上说，城市分区也一样，因为城市分区对于区域使用、密度、建筑规模等的规定都能够让甲财产所有者比乙财产所有者更有利可图地使用其财产，后者也许同样值得尊敬，只不过他的土地所处的地域不同。
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如果说公共使用和反财富重新分配论原则给予20世纪早期美国法院理由，可以据此否定违背不动产业主权利和豁免权的立法，那么，政府保护公共健康和安全的首要职责同样给予法院高尚的理由做出相反的裁决。所谓的“警察权力”原则是抗衡严格的财产权裁决的砝码。作为城市健康和生活条件相互依赖性的法律表现，警察权力就像公共政策本身一样处于深刻的动荡变化中。[393]
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不管法官从一堆相互矛盾的原则中选择哪一张牌打出来，他们的决定都不是最终的。许多法律裁决在州最高法院一级就停住了——并未十分远离政治领域的纠缠，还有可能遭到州宪法修正案的否决。宪法不是“铸铁的”限制而是额外的障碍，不是改革的简单壁垒（虽然进步人士在沮丧之中常常这样看）而是高度自觉的分类装置。它让某些法案通过，让某些法案遭到否决，让某些法案受到成本和限制条件的致命拖累，让对法官行动的预测影响任何一个设想中的法案。
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在这种背景下，超额征用土地就成为引进的城市规划措施中第一个遭到法律阻拦的，也是第一个失败的。奥斯曼的巴黎和整个欧洲的城市街道集中化改造的财政机器，就是城市有权征用比实际新街道所需更多的土地，再用销售重新规划后地块的收入补偿街道修建的成本。对于受到巴黎启发的城市规划者来说，没有哪个合法权力比这更重要的了。在伦敦市议会国王大道工程高得惊人的两千四百万美元费用中，政府通过出售邻近增值的土地收回两千万美元。这个故事在美国城市规划者圈子里一再被宣讲。早在1903年，马萨诸塞州议会的特别委员会在法国、英国收集超额征用土地的法律和实际操作等信息。议会用一个严格限制的法律极其谨慎地回应，把超额征用土地的权力限制在根本无法作为建筑用地的少量残余土地上，实际上没有产生什么影响。当议会试图扩张法案时，州最高法院否决了它，因为州的征用权不能用来从不情愿的财产所有者手中强夺财产并让它最终落入私人手中，不管城市可能从中获得多少的利益，如更漂亮的街道景观、交通状况的改善、商业的复兴。在接下来的十年中，城市规划运动的律师竭力修改超额征用土地法案以便获得法院的认可。全国市政联盟出版了一个样板法案。纽约市一个有关税收的特别委员会推荐了另外一个法案，该委员会的成员包括E.R.A.塞利格曼、弗里德里克·豪威和迪罗斯·威尔柯克斯。但是即使在州宪法修正案的帮助下，1920年代末期最后通过的计划受到的限制还是这么多，使得超额征用土地的规定实际上形同虚设。[394]
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奥斯曼化的第二个法律支点——“审美条例”更快、更彻底陷入同样的命运。给予巴黎第二帝国风格的不是它的林荫大道本身，而是在奥斯曼工程师之后建造房屋的投资者所必须遵守的建筑高度和审美标准，造成了秩序、连贯的城市意识，正是这些让巴黎的美国人感到吃惊。但是在美国，法院很明确：公众没有超越一切的权力强行把审美意识加在财产所有者头上——如果不向房主支付他们愿意建造的房子和规划者想要的房子之间的差价的话。在那么多城市规划者所热衷的户外广告问题上，法院同样站在财产所有者一边。法院承认广告或许对美好品味产生不良影响，它们在城市公园和广场边缘刺目地吸引注意力，甚至可能破坏城市在公共空间的投资。但是，宣称它对公众的幸福造成有形伤害，就完全是陷入纯粹“审美”和“多愁善感”（1909年纽约法院的用词）的判断中。1907年英国的《广告管理法案》不能被推广到大西洋对岸。面对法院规定的赔偿成本，伯纳姆的商人支持者的所有“推动”几乎无法在私人城市取得什么进展。[395]
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在“社会学”倾向更浓的规划者非常看好的地方——城市发展的边缘地带，法院同样设置了跨越大西洋的政策引进障碍。没有一个法院允许城市在私人投机者之前购买一般土地，这本来是弗洛伦斯·凯利觉得非常有希望的德国模式。城市可以接受慷慨赠予的土地，但是花费税收收入创建没有任何具体用途的储备土地银行，这种权力无法通过“公共使用”原则。[396]
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英国1909年城市规划法案的管理权限在美国城市规划运动的律师们看来好像更容易实现。法案的细节在城市规划者之间引起激烈讨论，但是法院仍然非常坚决，私人赔偿优先于大多数公共目的。这个问题以街道地图之争这样简单的形式进入人们的头脑。就城市周边来说，没有什么权力比在建造之前确定街道走向更关键了，美国没有哪个法院不肯把这个权力给予城市。当城市边缘的财产所有者为了私人目的决定占用规划的街道搞建设，困难就出现了。除宾夕法尼亚外的每个法院都认为该建筑不能为了建造街道而被征用，除非全额赔偿财产所有者的损失。在实际的建筑和纸上的街道（可能总是改变或者从来也建不成，折磨所有者的财产使用好多年）之间的斗争中，法院的裁决是倾向于保护财产的。因为模仿德国或者英国模式控制未开发土地的努力受挫，美国城市规划者发现另一个措施，即注册城市分区规划的权力。不过，他们这种批和不批的权力（本来就是一种被动式的权力）在整个1920年代都没有产生多少实际后果。因为没有法律权威可以确定在未开发的城市周边的哪个位置做什么，1907年后迅速发展起来的城市规划委员会都是没有实权的部门。[397]
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至于住房，法院既有屈服的地方，也有抗拒的地方。在直接涉及卫生问题时，法院愿意迫使财产所有者遵守规定，不考虑补偿问题。他们接受威勒的主张，反对空气不流通的廉价公寓和公用的庭院厕所，认为这是警察权力的合法延伸。1904年纽约市不动产所有者推出（据他们说）被催逼的卡狄·莫西钦——一幢有20家住户合住的廉价公寓的所有者，以此质疑城市权力，抗议城市要求像莫西钦这样的贫穷房主安装室内水冲厕所，却不提供经济补偿。纽约法院驳回了他们的请求。加利福尼亚清除特别居住区内“累赘”（砖厂、舞厅、华人的洗衣店）的运动逐渐增强，也得到警察权力的支持。但是在对不符合卫生条件而要拆除的财产给予赔偿的问题上，法院反过来支持财产所有者的主张。在英国，贫民窟清理的成本难以承受，更可气的是贫民窟财产所有者可以借此发财，故意把房产糟蹋到公共卫生当局只好从他们手中买下来，这些情况迫使法律制定者削减可以允许的赔偿。到了1890年，虽然实际措施落后很多，但法律条文已经规定，对于不能被改造成适宜住所的房屋的所有者，仅仅补偿土地和任何能够回收利用的建筑材料的价值。相反，美国的法院非常不情愿把房东的主张扔到一边。[398]
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