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至于公共资金资助的住房，只有州宪法修正案才能改变法院的反对。向一些节俭、温和、勤奋的挣工资者征税以便其他人（或许不那么节俭和勤奋的人）能够住上更好的房子，实际上是在州的公民间进行财富重新分配，马萨诸塞州法院在1912年这样判决。只有居住在里面的人才感到开心，而公众没有办法享受（像享受公园和城市街道那样），所以在1920年代很多法院裁决中住房都是不能通过征税来建造的，因为它根本不是公共用途，完全是私人的事情。[399]
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在所有引进的城市规划措施中，只有城市分区成功获得了法院的认可。受到商务部的鼓励和当地房地产利益团体的迫切拥护，到1925年已有四百多个城市通过了城市分区条例（是有整体规划的城市的两倍以上），到了1930年这样做的城市已经超过九百个。城市分区如何能闯过法律对财产保护的大网，这一点多年后仍然让人感到惊讶。城市分区让拥有相似财产的人落入不同的等级：为了像散落在法院地板上的许多“公共用途”一样遥远和不具体的公共利益，城市分区能够从投机的土地所有者想象的利润中大大咬掉一口。持反对意见的律师谴责它“随意性”干涉土地投资的自然流动，背后的原则模糊不清、想入非非，只不过反映了城市分区委员会和城市官员的“一时趣味”。即使最强烈支持居民区城市规划的威勒在1917年也认为，城市分区的宪法基础是“非常不可靠的”。接着从1920年马萨诸塞最高法院开始，法院突然开始支持势不可挡的城市分区条例：居民区限制任何形式的商业企业，排除公寓房屋，管理在私人土地上的车库布局，一下子确定了现代的、阶级分隔的城郊宿舍区法律框架。[400]
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美国最高法院1926年正式确认这个法律思想转变的裁定非常简练，让人很难看透法官的思想。区法院支持原告的财产权，接受原告的诉求，即在购买财产的时候就已看中工业发展的前景，而强加的居民区用途限制明显破坏了它的价值。最高法院默认接受了商务部模范城市规划法案的主笔者提供的辩护状，该文件对于公共用途几乎一字不提，更没有说到投机财产的权利和民主决定的设计。弗里德里克·豪威那种通过规划决定体现“思想”的城市几乎不存在。辩护状翻新了“入侵”的比喻，它集中在原告的工业发展即将带来的“破坏”：不稳定、道德败坏、价值贬低。保护自己财产免受邻居财产所有者损害的权利是古老的、公认的法律。城市分区保证的也就是这么多。它不是戴着公共权力帽子而是戴着私人权力帽子才穿过法律的分拣机器的。[401]
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法官为财产惯性权利感到的担心决不是幻想。城市规划的新技巧几乎没有威胁到财产本身，就像进步人士的其他发明一样，只是在市场经济的边缘区域起作用。但是在那里野心的剪刀是足够锋利的。就像城市规划运动旗帜下的一个人在1910年波士顿会议上说的那样：“贫民窟、不卫生的居住区、缺乏公园和运动场、缺乏必要的娱乐设施、缺乏全面合理的快速交通体系，还有工厂和讨厌的广告等有损市容的景象”，所有这些除了美国城市“疯狂的个人主义”和“市民不能主张对城市的所有权”之外根本无法解释。[402]单从“所有权”比喻的相互竞争的用法，法院就看到非常激烈的角逐，它们不打算成为旁观者或者冷静的参与者。
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对欧洲人来说，这个景象非常特别。司法决定在美国公共政策形成中的强大力量一直让他们感到惊讶。贝特丽丝·韦伯认为给美国人的最大礼物将是“偶尔让一个锡德尼·韦伯来发明方法躲避他们愚蠢的宪法”。英国进步人士通常把世纪之交美国的政治与澳洲国家拓荒者的创造性进行对比，前者似乎在宪法机器的铁锈和摩擦中停滞不前，后者却“无视先例和权威”而不断进行政策实验。作家H.G.威尔斯从华盛顿特区离开后，相信美国人拥有俄罗斯以西的文明国家中“最软弱、最不容易接近、效率最低的”中央政府，由于宪法的限制而陷入“孤独无援的死胡同，被保安人员团团围住，虚弱不堪、一筹莫展”。“美国还处在18世纪，”威尔斯写道，“他们把18世纪末期现代和进步的经济模式拿来贴在宪法上，就好像要永远贴在那里一样。”[403]
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威尔斯关于时代错误的这个提法是错误的。强势的宪法裁定，这个在20世纪初期实施得远比从前深刻的做法，与进步政治本身同样都是新东西。从结构上说，强势的法院裁决比欧洲进步人士认为的更接近他们自己的政治现实。正如进步人士自己知道的，在英国和德国城市，财产往往包含有特别的政治资产。市政府在很大程度上是作为财产的特别机关在发挥作用——为大大小小财产所有者争吵不休的野心，为长期和短期的财产利益进行讨价还价的妥协。欧洲的都市政治给予所有权特别的支持。在19世纪末期美国更加开放和民主的政治中，财产的形式立法特权已经被放弃，所以法院就进来缩减美国和欧洲的差异。它们成为美国类似于普鲁士三级投票制或者英国的纳税人选举权的东西。在以房客为主的城市组成的国家，美国的法院成为保护财产的特别机关，作为其代理人和代表表现得更加严厉和教条主义。
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在这样的情况下，难怪美国城市规划运动特别感受到律师的负累。也难怪从马什（激进一边的）到威勒（保守一边的）都发现，这一运动受到法律中财产权特权规定的严格压缩。从外在来看最典型的美国政治机构特征，却发挥了最有“欧洲特色”的政治作用，法院把“有机”城市的规划大大压缩，变成对财产所有者利益造成损害最少的计划。
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由于第一次世界大战的意外危急情况和1930年代的大萧条，部分法律障碍将会消失。为未来做储备，战前这些更加有意识规划的城市的设想保留下来，其内容是在公共生活的象征方面更慷慨，较少被私有财产所限制的。所以在1930年代雷蒙德·昂温游说华盛顿建造公共住房的项目，或者伊迪丝·伍德（已经出版两本关于欧洲住房政治的书）参与创立那个项目，也是并非偶然。与此同时，跨越大西洋的交流已经起了虽然不大但是非常关键的作用。如果说结果很不均衡，不平衡性是战前每个国家的城市形式和住房政治本身存在的特点。即使在美国，背后的家族相似性也并不缺乏。
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第一次世界大战前夕在伯纳姆的芝加哥，正在建造一个新的大公园（格兰特公园），在一片从铁路货场改造的狭长滨水区呈现巴黎规整风格设计。在它的后面，城市本身向外推进，里面有错综复杂的私人设计、地块划分者的利润和美景考虑、开发商建造的街道和投机性住房、公交公司投资、对于土地市场的幸运和不幸的预测、野心勃勃的纸上计划。这些东西中哪些内容会实现，将取决于政治、取决于大西洋进步思想交流的未来，以及并非最不重要的一点：美国法官如何独特地继续解释利润和财产的诉求，在这方面他们已经成为特别热心的仲裁者。
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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 第六章 工薪族的风险
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工人保险
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在关于社会政治的辩论中，从工厂立法到垄断权，从公共卫生到交通政治，从城市规划到城市住房建设，贫穷问题核心地位的缺失对于现代读者来说肯定是个意外。在当今美国，社会政治争议最后肯定归结到贫穷和对于穷人的公共救济问题上。当代社会政治的感情中心在于“福利”，但是这个概念比从前所说的福利狭隘多了。现代美国的“福利”不是指共同福利，而是穷人救济，“福利国家”是现代的济贫法国家。
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实际上，20世纪末叶之前建设的所谓福利国家中没有一个是关注穷人的。从俾斯麦到贝弗里奇，他们的目标人口是工人阶级，是那些通过双手劳动挣工资的人，而不是没有工作的赤贫者。北大西洋经济体进步人士特别关心的不是修补穷人的生活，而是寻找有效手段争取让那些还没有赤贫、还在工作和挣工资的人避免陷入贫穷的深渊。
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这并不是说进步人士的想象中没有贫穷问题的位置。在1889年巴黎博览会上，社会经济部没有什么地方专门针对贫穷或者穷人的救济，虽然有些类别专门针对工人工资、互助组织、工作事故、国家经济干预等内容。但是在1900年，添加了一个新的类别：“公共慈善”。在规模上比“互助保险”（prévoyance）小些，但仍然有超过五百家参展机构参与竞争，公共资助和私人慈善国际大会的夏天会议吸引了一千多人参与讨论。[404]从纽约市的雅各布·里斯到伦敦的查尔斯·布思，北大西洋经济体的每个国家都有研究现代大城市穷人问题的社会学家。但是纯粹的贫困不是他们关心的问题。限制没有道德约束的资本主义的自我破坏性社会影响，把明显被市场搞糟了的工作从那些市场中抽出，用公共福利的反算计抗衡市场的原子化社会影响，这些是社会政治的任务。贫穷不过是社会问题诸般头绪中的一根而已。
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当时辩论的更紧迫的问题是劳动条件。这不仅是因为工人阶级比赤贫者数量更多，其政治忠诚度对国家更加重要，也不仅是因为劳资之间长期的斗争比赤贫者更加沉默的、闷燃的怨恨对社会稳定造成更大威胁，而且因为穷人成为进步人士心中的另外一个国度。
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当然，没有人能够忽视穷人国家。农村很容易把贫困掩盖起来，而大城市则把贫困集中，让经济苦难暴露出来——即便同时在设法隔离它。两个国家这一主题用多种不同的语言表达出来：上层外壳和下层社会，讨厌的富人和绝望的穷人。
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在所有国家，两者实际上有很多交叉的地方。乞丐占据其中一个结合点，在几乎每个大城市都是引人注目的景象；而有组织的慈善活动占据另外一个更大的结合点。从医院的门诊部（这是任何地方的穷人医疗救助）到捐助的医疗所、施粥所、无家可归者收容所、育婴堂、弃儿和失身女子之家、慈善学校、分期借贷银行、教区穷人基金、私人救济所等，慈善活动范围在世纪之交的城市是相当广泛的。[405]
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最后，对于赤贫者有公共救济。在法国，天主教堂及其慈善活动仍然例行地、半公共地承担慈善救济的主要任务；维持公共的济贫所（bureaux de bienfaisance）在1890年代中期之前还不是地方政府的应尽义务。[406]但是几乎在北大西洋经济体的其他任何地方，保证穷人不被饿死是写在法律上的公共责任。靠税收支持的公共的穷人救济以前就有，不是新鲜事物，它扎根于可以追溯到工业化之前的集体福利概念。
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公共的穷人救济在英国高度发达。19世纪中期，从伊丽莎白时代税收支持的教区穷人救济结构，演化出了地方济贫法当局和机构的复杂的世俗化体系。法律规定要保证穷人不被饿死，同时要尽可能节省开支，济贫法委员会依靠威慑和补贴组成的复杂体系来运作。对于那些在道德上特别有权要求救济的人，这些机构能够提供直接的金钱或者物品救济——所谓“济贫院”的“院外救济”。对于其余人来说，它们提供了两个选择，要么进济贫院劳动要么任何救济都没有。虽然济贫院阴郁可怕，但还是收集了很多非常贫困的人：出现临时变故的家庭、没有家庭资助的老头（老太太比较少见）、每况愈下的酒鬼、被疲惫不堪的亲戚送进来的家庭成员。在1850年英格兰和威尔士的济贫院里居住着12.3万名“院内贫民”，加上88.6万名“院外”接受公共救济者，占全部人口的近6%。这个体系在设计上既要打击穷人领取救济的积极性，又必须给予前来要求救济的人以帮助，是个道德上复杂、经济上昂贵的体制，它的沉重税负使得英国的穷人救济政治比其他任何地方都紧张尖锐。[407]
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英国穷人救济的法律框架很早就来到美国，被吸收成为国家法律和地方实践。在美国，穷人救济体系甚至比英国更充满了漏洞，因为穷人被推动从乡下来到城市，漏洞范围变得更大。被看作是当地政府照顾本村穷人的体系，法律框架很少许可照顾由扩大而动荡的劳动力市场所产生的过渡性穷人。美国地方济贫法当局常常费尽心机把救济穷人的责任转嫁到其他地方，把他们不想要的穷人遣返原籍。但是尽管这个体系不充分，救济最无助的穷人的责任原则在法律上是固有的，比跨越大西洋的进步人士纽带的新社会政治悠久得多。[408]
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在法国，对于穷人的公共责任在19世纪末期逐渐扩大，因为激进分子呼吁国家分担教堂的慈善领地；但是几乎在任何别的地方，对于穷人的公共责任都在缩小。随着穷人在城市集中的情况加剧（他们都是远离村里支持的移民和陌生人），随着社会关系经济化的进展，公共当局减少穷人救济支出的冲动更加强烈。地方当局有时候以非常快的速度提高申请救济的门槛，对公共资金实行更加严格的限制，对穷人的行为控制也更加严格。一个早期的、被大量模仿的考察穷人的程序出现在1853年德国莱茵河地区的工业城市埃尔伯费尔德（Elberfeld）。从前经济化的尝试失败后，埃尔伯费尔德市当局决定把城市济贫基金分配委托给150位不拿报酬的受人尊敬的市民，每个人负责关注自己所在社区的穷人救济问题。后来它被称为埃尔伯费尔德体系，因着降低救济成本的名声，它于1870年代和1880年代在德国迅速传播开来。柏林一个地方就拥有二千多名不拿报酬的“荣誉”济贫者，他们会定期家访。[409]
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这个体系又在“慈善组织”的旗帜下从德国传到英国和美国。第一家慈善组织协会1869年在伦敦成立，其美国分部由伦敦总部一个从前的志愿者1877年在布法罗创立。招募妇女而不是男人作为穷人的“友好使者”，美国和英国慈善组织的员工与德国不一样，他们不属于公共机构，也不分发公共救济金。他们认为自己的职责是通过在（多愁善感的）给予者和（或许没有资格的）接受者之间建立严格审查的体系，来控制和规范私人慈善活动。但是，慈善组织项目的第二个要点有公共性和政治性：把公共当局从以家庭为主的“院外”穷人救济中彻底排除出去。
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