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社会保险的第二个创新是让风险基金也成为工人必须购买的东西。这一方面是要加固在保险精算上不稳定的、经常重组的自愿互助协会，另一方面也把参加保险的人员扩展到普通工人阶层，而且最重要的是，减少了那些不断从自愿体系的缺口和漏洞中跌出去的人对救济机构造成的压力。工人的风险基金开始是作为和命运搏斗的社会连带主义赌博。在社会保险中出现了更加公共化的主题：在工人、雇主和纳税公众间，对私人工资讨价还价中产生的社会成本进行合理分配。
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当19世纪晚期德国开始对工人保险问题展开辩论的时候，这个问题还不是十分清楚。包括俾斯麦在内，没有人认识到国家作为庞大保险公司的前景。从1880年代在德国诞生到1911年英国自由派政府意外使用，到后来美国新政者的借用，社会保险的历史是一系列僵局和临时拼凑组成的。
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在德国，这些拼凑做法产生的关键点是在救济会和矿工联合会。在理论上对雇主和工人都有约束力，它们在19世纪中期德国维持了强制参加风险基金的模式。当1870年代中期经济崩溃的时候“劳工问题”激化，每个城市的大门前都积聚着乞丐和流浪汉，重新让救济会发挥作用的思想吸引众多批评自由贸易主义的人士就没有什么奇怪的了。1874年社会政策协会对这个问题进行了详细辩论。但是只有少数人如阿道夫·瓦格纳主张强制性的、公众的救济会。多数人倾向于要求工人为防范造成收入丧失的灾难而参加保险，但是可以让他们自由选择任何一种保险协会。多年后，古斯塔夫·施穆勒仍然认为1880年代强制性保险立法太草率了。路约·布伦坦诺当时完全反对。但是早在1870年代就已经清楚的是，公共强迫和救济会机构形式的某种结合是社会政策可以做到的事情。[428]
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最初的政策形成工作中没有一项是俾斯麦的贡献，但是标准的记载常常把功劳归功于他。在担任新德意志帝国总理的时候，俾斯麦在1870年代中期把注意力从外交转向国内政策，保险根本不是他考虑的议题。他发表的回忆录中完全略去了1880年代通过的著名社会保险法案。由于注意力集中在不断增加的社会主义者的投票上，俾斯麦最关心的不是工人面临的风险而是工人阶级的政治忠诚度，后者因为他在1878年压制了几乎所有的社会主义活动而造成危机。不过，因为全面爆发的合法性危机的紧迫性，那个举措倒是促使当局加快研究政策来赢回工人阶级对既定社会秩序和国家的支持。[429]
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俾斯麦的本意不是保险，而是帝国供应。他根本不喜欢要求工人向国家福利基金交钱的观点：“如果工人必须付钱，对他的影响就失去了。”他最初想象的是，工业事故赔偿金应该完全由雇主和帝国本身支付。他否决了社会政策首席顾问允许私人保险公司承担雇主事故责任风险的建议，理由是它会使利润和生意概念侵入他希望为帝国创立的社会保险领域。来自下面的社会主义诉求要用来自上面的社会供应抗衡。赠送关系的出现可以让潜在的激进主义者相信，保护他们福利的最强大机构仍然是帝国本身。[430]
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由于德国议会拒绝接受俾斯麦最初建议中包含的税负，在人为加剧的危机中，产生了另外的东西：强制性保险法案的三重奏。首先在议会通过的是1883年的疾病保险法案，结合和扩展了现行的救济会（Hilfskassen）：要求某些类别的产业工人必须参加经过认可的疾病保险，并添加了雇主必须为保险基金缴纳的税款。1884年的事故保险法案用法律规定的工业事故赔偿标准取代现行的赔偿法律，由强制性的、半官方的雇主互助协会管理。第三个是老年和失去劳动能力强制保险法案，集中工人的会费、雇主的税款、象征性的帝国补贴成为退休金基金，为残疾的工人和超过70岁的老工人服务。只有在这里，俾斯麦越过顾问的反对和议会的抵抗，成功推行了最接近他思想的原则。即便如此，1903年强制性保险机构吸收的基金中只有7%是来自帝国本身，47%来自雇主的税款，46%来自工人自己交的钱。[431]
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俾斯麦的意志与德国国会的抵制相冲突，社会保险产生于妥协，在开始时就充满惰性和即兴拼凑的混乱问题。1883年疾病保险法案把疾病赔偿委托给新老救济会的复杂组合，其中许多按2
:1的比例由工人和雇主提供资金。到了1909年，其中有23,000个提供病假工资和签约医生的医疗服务，没有一个完全相同的赔偿金。另一方面，工业事故保险的成本完全摊在雇主身上，由半官方的雇主基金管理。还有第三种管理机构是特别为养老保险基金而设立的，雇主和工人的保险费这次是各付一半。
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虽然管理分散和不完整，德国体系仍然不断发展，在1880年代的产业工人核心外增加了其他的人口。疾病保险法案一下子把参加注册互助协会的德国工人数量翻了一番，达到所有挣工资者的40%。到了1914年，扩展到包括农场和家务劳动的工人。实际上德国几乎所有挣工资者都在疾病和事故保险法案的保护下。1911年保险体系中增加了领薪水者，有不同的管理机构和特别优惠的赔偿金。给工人家属的疾病赔偿到了世纪之交的时候在许多救济会已经普遍存在。给孤儿和无法工作的寡妇等的遗属抚恤赔偿在1911年也被纳入进来。
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德国保险体系是对工人阶级社会主义进行的先发制人的打击，却被其批评家称为社会主义本身的缩影，它不仅在管理上混乱不堪，而且在指导倾向上也矛盾百出。吝啬小气是其突出的表现。从一开始，资助的水平就故意压得特别低。病假工资一般来说只有工人正常工资的50%—60%。在工伤事故方面，雇主提供的赔偿只是在工人失去工作13个星期后才开始，然后赔偿金额由上诉委员会裁量确定，而他们的决定往往对雇主很有利。靠养老保险过退休生活从设计上就是不可能实现的。养老保险法案下的保险费是人人都要交的，但是获得赔偿的只是那些交了整整30年保险费的人，这个体系在德国工人阶级中不受欢迎，也根本没有推广开来。[432]
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所有这些限制都是为了维持人们因为饥饿而工作的常规刺激，但是伴随而来的还有其他难以预料的慷慨大方。在事故保险体系的刺激下，德国雇主在安全设施和管理上的投资速度是北大西洋经济体内任何别的地方都无法媲美的。因为需要给投资找到出口，到了世纪末的时候，积累了大量保险基金的管理者开始把资金注入到公共设施上，医院、疗养院、公共澡堂、给水排水设施、低成本房屋等，所有这些方式给德国社会带来深远的影响。
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工人保险体系内的权力关系也是类似的两面性。德国保险法案本来的设计是要支持中央集权国家，结果却把权威转移给了一大堆乱七八糟的辅助机构。社会民主党反对1880年代的法案，说它企图用国家慈父般慷慨馈赠埋葬工人阶级的激进主义。但是由于疾病保险法案（根据保险费交纳比例）分配给挣工资者在疾病保险基金管理中三分之二投票权，社会主义者很快找到了力量仅次于工会的组织基础。到了世纪之交时，社会主义者多数已经控制了许多最大的城市疾病保险基金，这让签约医生和帝国官员感到忧虑。到这时候德国国会中的社会民主党议员已经开始固定地给社会保险体系投赞成票。到了1920年代右翼人士威胁要解除它的时候，他们就好像把它一直当作自家的东西一样拥护。[433]
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对于工人的最后一个主要风险——失业，德国保险官员从来没有设计出切实可行的解决办法。没有了帝国立法的帮助（1906年由于成本考虑而停止），失业救济只得靠城市自己来选择怎么提供。1910年，多数德国城市建立了公共劳动力交流市场：城市资助的就业大厅，失业工人可以在这里尝试寻找广告招聘的岗位。德国一些城市还借鉴比利时和法国的经验，尝试为工会的失业基金提供补贴，努力减缓救济机构面临的季节性需求高峰。[434]
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但是，1880年代从德国开始的关键因素并非这种法国式的补助金，而是强制性原则。无论德国模式的福利国家还做了别的什么，从此后它把国民分类归入风险池，从他们身上抽取特别税，和从掌握工作条件决定权的雇主身上征收的同等税款结合起来。他们将劳动风险的部分内容社会化，目的不是让赤贫者得到帮助，而是不至于让生活中可预料的灾难把正常工作的工人推入政治激进主义的怀抱，或者推入依靠公共救济才能生活的困境。
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在政界就像在时尚界一样，新颖从来都不能保证有人模仿。与国际上“社会问题”的辩论热潮在时间上巧合，德国1883年到1889年的革新得到了广泛的关注。在此后20多年的国际聚会中，社会保险的德国设计师积极游说。但是除了邻居奥地利之外，没有其他国家迅速跟进。离开了德国特有的地方风俗、国家野心、政府合法性危机的背景等，强制性工人保险绝非可以轻易移植的做法。正如1900年巴黎博览会上展示的社会政治竞赛表明的那样，它在思想上有强大的竞争者。尽管德国帝国保险官员不遗余力地宣传，人们并没有太多理由期待在世纪之交，强制性社会保险很快就能超越其欧洲中部出生地。
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在对付劳动风险的其他候选体制中，最显著的一个是更严格地监督管理工作场所，首先给工人带来风险的正是工作场所的问题：比如工作危险性和强度、长时间加班、缺乏保护装置的机器、充斥棉绒和煤尘的空气等等。这是德国人中比俾斯麦左倾者选择的道路，他们认为这比追着救护车跑的工人保险更可取。在俾斯麦被撤职后短暂的政治改革春天中，在1890年柏林举行的第一次国际劳动立法大会上，劳动保护标准成为主导性议题。经过第一次世界大战，它们吸收了北大西洋经济体内强大的改革能量。可以肯定，劳动保护立法在任何地方都是非常艰巨的任务。雇主对公开确定的劳动标准以及闯入工厂的检查采取强烈抵制的态度，每一步都遭遇顽强的抵抗。[435]遭到更强烈抵抗的还有法定最低工资的思想，如果低于这个工资，工人一天的劳动所得不是生活，而是体力和精力的赤字。1900年用在某些“血汗工厂”上的最低工资立法只出现在澳大利亚的两个省，在那里人们担心亚洲工人会把欧洲和澳大利亚工人挤走，这才是法律实施的主要理由。但是，尽管这些措施的实行在政治上面临很多困难，其逻辑仍然是直接清楚、有说服力的。
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第三个替代方案既不是保险也不是预防，而是强化现有的互助性保险体制，维持其自愿特征，但通过公共补贴扩大其影响力。19世纪末期这种对集体性自助加以税收资金支持的最突出例子是法国。在那里，地方疾病保险协会、雇主退休金基金、1905年后的全国工会失业基金等都得到这种方式的补贴。相对来说，管理起来简单，而且对现有利益团体和组织的挑战性较小，又因为天主教和新教徒社会进步人士的宣传而成为普遍接受的原则，类似的补贴体制迅速在欧洲大陆推广开来。在瑞典、丹麦、比利时、意大利、瑞士，自愿性疾病基金像法国一样获得政府补助。在比利时、挪威、丹麦，以及德国、瑞士、意大利的许多大城市，工会的失业基金同样得到政府补贴。
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由公共补贴却并不公开强制的互助主义政策并没有假装为每个劳动者编织一个安全网。从设计上说它让缺乏远见者——在实际上它让没有技术、工资低廉的人从这个体系的巨大缝隙中漏掉了。到20世纪初期，全面性议题已经开始动摇对补贴论原则的信心。在法国，进步人士先驱者对于国家强制都充满再认识。到了1901年连莱昂·布尔热瓦都已经认同强制性的、国家管理的养老保险的原则——作为本土产生的互助保险（mutualité）机构和社会连带主义思想的德国补充。法国进步人士最终在1910年通过了一个养老保险法案，但是在工人中间非常不受欢迎。由于法院拒绝支持强制性减少工资的原则，这个法案被阉割了，最终成为让人尴尬的政治失败。补贴论社会政治充斥着实际上的缺口和过分的伦理期待。但从表面上看，它并不比德国强制性保险的拼凑结构更少连贯性。在第一次世界大战前夕，没有任何别的体制比它更广泛。[436]
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最后，对所有这些模式提出挑战的，是简单地把公共补贴给予有救济需要但并非自身原因造成的公民。这种思考模式并不是出于风险考虑。从工人阶级和穷人立场上看，它发自一种正义感，从中产阶级和国家官僚体系角度来看，它源于济贫法管理上的某些尴尬。随着济贫法当局在世纪末加强了管理和对穷人的控制，从严格控制中出现了反方向的努力，挑选某些种类可以接受公共救济的人，为他们提供不那么降低人格的救济体制——因为这些人的困境中本人的责任比较少。由于这种思想，英国1885年后，患病的穷人被允许享受济贫法中规定的医疗服务，同时不被剥夺投票权。在法国，特殊补贴网络涵盖了患病和残疾的穷人；另一个补贴给予贫穷母亲和孩子免费的孕期和分娩期照顾、国家法定产假期间工资损失的部分补偿、对孩子多的家庭的补贴。这些构成了第一次世界大战前北大西洋经济体最高度发达的“母性”福利国家。[437]
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但是，最麻烦的是上年纪的穷人，因为一辈子的辛劳，身体衰弱并且在走下坡路，只能从事更不体面的、不确定的、工资越来越少的工作，这并非自身的过错。在给予上年纪穷人特殊补贴方面，这个时代最受关注的实验是丹麦的。1891年的一个法案授权丹麦地方当局给老年申请者提供不剥夺资格的救济，如果申请者此前一直体面地生活，在道德上没有问题的话。实际上，该法案创造了一个单独的体系，为贫穷正派、以前十年都没有吃过救济者提供少量的、不交费的老年“津贴”。七年后新西兰对值得尊敬的穷人（非亚洲人）采用了类似的养老金体制。地方法院需要每年一度对他们的品行进行考察，但是在1900年详细记录新西兰养老金中这样一次考察的亨利·D.劳埃德认为，被拒绝的申请者只有十分之一，主要是因为遗弃家庭和酗酒。“没有济贫法那种影响（在政治上剥夺资格）”的津贴和救济并不是完全摆脱了公共救济的干涉性。除了一辈子努力工作外，不要求接受者交费，所以根本不算保险。但是把老年、体弱、产假、疾病等作为单独的特殊类别，作为并不完全在个人控制之内的情形，这些补贴不言而喻地承认了工人阶级家庭长期以来知道的问题：劳动的非故意风险。[438]
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这里有四个竞争候选的手段对付每个挣工资者脚下的深渊：强制性国家管理的社会保险、法律规定的最低工资标准或者工作条件、公共补贴的自愿互助协会方案、给予无可指摘的穷人的救济。它们相互竞争或者相互结合，吸引着不同的支持者和选民，频繁出现在国际政策聚会、主要的评论杂志、各国议会大厅。
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在这些政策之间选择的问题最突出地出现在1906年到1911年的英国。那个时期英国的自由派政府，就相当于美国的西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊政府合二为一。上台的时候，除了脆弱的然而政治上不可缺少的与劳工的同盟，手头没有什么项目，担心英国在国家社会“效率”竞争中落在后面，同时认识到格莱斯顿自由主义遗产已经消耗殆尽，这些“新自由主义者”成为迫切的政策借用者、跨越国家政治文化障碍的拾荒者。从1906年到1911年，他们引进到英国的政策有最低工资立法、养老金、公共就业市场、穷人孩子的学校午餐、学生的医疗服务、累进性的土地税和所得税，所有这些都很容易在外国找到先例。最后，出乎所有的预料，他们还引进了德国模式的社会保险。[439]
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在新政府面临的社会问题中，老年贫穷问题成为最多人关心的话题。在世纪之交的英格兰和威尔士，65岁以上的老人中每五人就有一人领取穷人救济，这个议题的潜在政治力量是很难忽视的。[440]对于政治风向非常敏感的张伯伦在1893年筹建了皇家老龄穷人委员会，他主张一个以1850年路易·拿破仑的革新为模式的制度：税收补贴的养老金，可以通过邮局购买。
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皇家委员会的另外一个成员查尔斯·布思提出了更激进的建议：用税收补贴给予全英国每个65岁以上的老人每星期五先令的补助，不管其经济条件如何，只排除最近刚刚得到贫困救济的人。布思的建议产生于道德主义和打破传统的奇怪结合，这在他的劳动营项目中已经为人们熟悉。正如他在1891年第一次宣布自己的主张时说的，不是要削弱济贫法，而是要加强济贫法，以便彻底消除以家庭为基础的“院外”穷人救济。如果人们把老人从救济名单中除掉，就能一下子消除济贫法救济对象的三分之一以上。这样子人们不仅能大幅度减少济贫法项目的规模，而且通过排除能够引起公众强烈同情心的部分人，就可以把穷人的类别精简到最底层的不适应环境者、醉鬼、乞丐、性格不良者等——要么需要特殊机构限制要么应听任命运发落。布思把养老金和收入检验割裂开来的建议不是出于尊重老人得到救济的权利，它的理论在于对国家干预的厌恶和对虚伪的仇恨，他认为任何方式的道德检验都会助长虚伪之风。[441]
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不管布思提出的建议多么怪异，每个星期五先令普遍养老金的想法很快引发支持的洪流。到了1902年，工会、合作社、一些有影响的进步人士（其中有汤因比馆的萨缪尔·巴内特、伯恩维尔的乔治·吉百利）已经表示支持。同样支持的还有友好协会，它们一方面担心自己的部分领域被国家占去，另一方面也面临越来越多的老人需要医疗福利的压力。当1906年自由派政府上台后，不用交费的普遍养老金建议由于工人阶级的支持开始被提上日程。
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劳合·乔治在关于养老金的问题上写道：“现在到了我们做一些对人们有直接吸引力的事情的时候了。”但是，财政方面的考虑显示问题更为复杂。抓住丹麦和新西兰的先例，政府把布思的普遍养老金建议改变成为添加更多限制的模式：税收支持的、不交费的、给予超过70岁并通过道德考察的穷人的养老金。这个结果，用历史学家帕特·塞恩的话，是“为非常老、非常穷、非常可敬的人”设立的体系。这样的形式只有慈善组织协会反对，1908年法案很容易在议会获得通过。[442]
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