1703280220
冈珀斯不能为整体的劳工组织代言，率先把社会保险提到议会的州劳工联合会也不能。在对强制性社会保险表现出这种混乱和矛盾的感情上，美国的劳工组织并没有任何特别之处。1914年前北大西洋经济体中没有一个地方的劳工组织起草社会保险项目，或者在推动社会保险实现方面发挥了重要的政治影响力。即便工会最终支持和认可了来源于政府或者中产阶级改革协会的措施，也从来就不是没有抗拒和反对的声音。挣工资者交税的原则毫无例外地遭到劳工组织的反对，虽然这是社会保险概念不可缺少的原则。国家失业保险尤其不受工会欢迎，因为怀疑它是迫使技术工人接受非技术工作的手段，担心它成为破坏罢工的工具。养老保险从1889年一开始就成为产生愤怒的土壤，因为工人现在为老年交税，而他可能在老年到来前就死掉了。在德国和英国，社会保险很明显是作为工会自己独特的社会政治项目的解毒剂而形成的。这些项目包括不用交费的养老金津贴、工会的合法地位、为失业者提供的公共工程等。
1703280221
1703280222
尽管如此，美国以外没有一个国家的全国劳工联合会名义领袖像冈珀斯这样，在社会保险问题上如此亲热地巴结那些主宰全国公民联盟的企业巨头，或表现出如此明显的意识形态信念。对于那些试图看清政治潮流的人，如欠工会越来越多政治人情的伍德罗·威尔逊，美国劳工联合会领导层小圈子的思想刻板僵化造成特别严重的后果。
1703280223
1703280224
如果说时机和地位在意识形态辩论中发挥了关键作用的话，还有一个更深层的差异涉及到移民和种族问题。要建立与社会保险不可分割的最低补助标准，就要求统一的最低标准能够确定下来。但是对于竞相影响20世纪初期美国政策和政治走向的人来说，这并不是很清楚的。全国公民联盟在答复外国人询问时公开表示担心美国保险体制怎么能设计出来，因为：“存在三种不同的贫困——土生土长的美国白人的贫困、移民的贫困、有色人种的贫困。每种贫困都和自身的工资水平、就业机会、职业教育程度有关。哪个国家的保险法案能够照顾到这些不同社会群体的需要？”全国公民联盟工业事故责任方面的权威P.T.谢尔曼想当然认为移民的工人赔偿金补贴应该低于美国公民的，或许只有一半那么多。共同补贴标准在严重分裂的南方，在反华、反日情绪未消除的加利福尼亚，在有移民“种族”类别的北方工业城市并没有平均的社会含义。以上所有这些都是阻碍采取行动的因素。[507]
1703280225
1703280226
以这些可精确指明的方式，北大西洋经济体内共有的意识形态因素在美国获得了独特的倾向。但是最重要的差别在其他方面：利益领域的组成。不管是俾斯麦的德国、劳合·乔治的英国，还是进步人士的美国，社会保险支持者试图要占据的壁龛没有一处是空的。从最随意性的石板俱乐部往上走，每一层都有权利要求者。随着时间的推移，占据这些地位的人的组织性越来越强，索取到越来越多的让步，越来越有效地抗拒外来的侵犯。
1703280227
1703280228
1880年代德国法案的起草者的背景是：工会运动在政治上激进但组织涣散，雇主利益没有高度发达的组织表现，救济会还没有政治影响力，保险业还处在初创阶段——所有这些优势都是没有办法复制的。社会保险取得成功的根本原因并不是德国国家多么强大，临时决定从准公共机构的大杂烩中成立管理机构，而是因为现有占据者规模小、力量分散。
1703280229
1703280230
相比之下，劳合·乔治面临的是利益领域深刻发展的局面：高度组织化的、政治上非常熟练的工会运动；自我意识强烈的医疗行业；拥有大量权利人的保险领域。不管是商业保险还是兄弟会保险都要维护自己的领地。正是因为这些区别才迫使把医生、友好协会，以及最终1911年把工业保险公司拉拢到健康保险管理中，就像这些区别促使把工会拉拢到失业保险管理中一样。在许多领域已经被其他机构占领后才成立英国保险机构，大量吸收了早先存在的机构进入自己的组织。
1703280231
1703280232
在美国，既得利益团体的组合再次出现差异：工会相对来说比较弱，而且内部分裂；自愿性保险兄弟会非常胆怯，在政治上几乎没有影响力；医生更加独立；大企业组织效率要强得多；商业保险公司手法高超娴熟，攻击性强。差别不是完全的；问题不是某一因素存在或者不存在，而是社会保险支持者企图要树立公共形象的领域中的总体构成。最终，没有什么比这点更重要了。
1703280233
1703280234
首先是企业界。俾斯麦和劳合·乔治都依靠个人的、家长制特征的雇主的支持，并不害怕模糊私人和国家家长制的界限。两者都没有遭遇组织起来的全国性雇主协会。在英国，雇主议会联盟在1911年《国家保险法案》通过后马上成立，正是为了弥补法案起草所显示出来的企业影响力有限情形。相当于美国“全国制造商协会”和“全国公民联盟”的英国机构——“英国制造商协会”和“英国工业联盟”，到了第一次世界大战时才成立。然而在美国，雇主政治组织在社会保险辩论之前就出现了，因而在辩论中发挥了重要作用。全国公民联盟承诺推行社会和平战略，采取与工会合作的措施，把工人赔偿法案当作其主要事业和标志性胜利之一。但是沿着这条路线采取进一步的行动就不是他们愿意做的了。该联盟激烈反对成立国家工人赔偿保险基金。至于笼统的社会保险，该联盟的工作人员1912年时还认为这种想法“非常危险”。他们1914年派往英国考察新健康保险体系的劳资代表团报告说它不管是从财政上还是道德上都破产了；反对在美国进行类似实验的时候，该联盟是强大和卓越的宣传家。[508]
1703280235
1703280236
人们可能容易假设大企业是反对公众干涉它已经揽到自己身上的事务，但实际上并非如此。1917年前的美国公司健康计划提供的保护非常粗劣。雇主建立的养老金非常罕见，在对马萨诸塞州雇主进行的调查中，362家企业中只有4家提供养老金。但是未来眼光能够与实际利益同样让人积极占据一个领域，就像土地投机者等待建设时机一样。雇员补贴体制在第一次世界大战前的美国没有多大声势，但是它足以让雇主极端妒忌这个领域的竞争性的先行者。[509]
1703280237
1703280238
像雇主一样，医生在利益领域中占据的位置也是美国和其他地方不同的。在德国，19世纪末期医疗专业化是在已经成立的公共健康保险体制框架内形成的。与救济会签合同从事医疗工作是刚开业的医生为了生存肯定要做的事情，也是不可缺少的步骤。在世纪之交的英国，与友好协会签约工作是英国医生生活中几乎同样重要的组成部分。这并没有减缓医生在《国家保险法案》谈判中采取的激进态度，也没有阻止医生针对威廉皇帝时代德国的救济会规定举行的罢工。但是在这两个国家，在签约工作经验框架内的医生政治把注意力集中在从扩张的国家权力中捞取更大管理权限。在美国则相反，独立的私营诊所是常态，签约医疗服务很少见。到1917年前，由地方组织起来的医生采取措施激烈反对签约工作，尤其是公共签约行医；他们反抗医疗协会领袖在即将到来的健康保险体制内争夺权威。这里在“德国造”指控背后同样存在要保护的利益领域。[510]
1703280239
1703280240
但是，在所有游说团体中，毫无疑问冲在最前面的是商业保险公司。他们的代理人群体遍布每个城市和乡镇，他们动用一切力量宣称法律上新确定的保险领域都是自家领地。是他们反对州委员会的推荐，撬开马萨诸塞工人赔偿体制，让私人保险公司在1911年参与进来。俄亥俄1913年推行的州垄断工人赔偿基金法案让保险业狼狈窘迫，但是它的反应是确保其他主要工业州不要步俄亥俄的后尘。一个企业游说团体“工人赔偿宣传局”在1913年到1929年运用反对国家保险基金的论点围攻政策制订者。“美国保险经济学协会”在1916年后做了同样的事，反对美国劳工立法协会的健康保险宣传活动。企业利益涉及众多议题；医生们最初有意见分歧；但保险公司基本上是用同一个声音和力量讲话。
1703280241
1703280242
可以肯定，保险公司对社会保险事业的敌意因改革者对它们的仇视而进一步加深。1905年人寿保险行业金融骗局被揭露，事故保险公司在工人赔偿辩论中扮演蓄意阻挠的角色，以及“工业保险”公司让人吃惊的管理费用的曝光，这些都让保险公司在进步改革者心中的形象受损。在这种情况下，美国劳工立法协会并不同情英国让商业保险公司进入健康保险立法的妥协做法。该协会在其健康保险法案中添加便宜的丧葬补贴，很明显是要抢去商业保险公司在工人阶级中的生意。大东方保险公司告诉代理人1916年的纽约健康保险法案敲响了“所有保险公司和代理人的丧钟，对你个人来说意味着花费一生时间建立起来的生意和客户关系被彻底破坏，也意味着失去黄油面包”。这当然是比较夸张的说法，不过里面确实有一定的道理。[511]
1703280243
1703280244
但是，明目张胆的反对并不是保险公司唯一的对策。20世纪初期在销售团体“工业”保险单方面占主导地位的两家美国保险公司（大都会和保德信），合起来占有市场80%的份额。[512]其中比较大的大都会人寿保险公司在1910年有超过一千万份保险单，它并不只管积累自己的领地，而是警惕地关注着可能的竞争者。公司警告代理人说，只有让投保户数量翻一番（惊人的比例，即全国每五个人就有一个持有大都会公司的保险单），他们才能在面临国家保险威胁时感到安全。与此同时，该公司确定了先发制人的策略。在1909年，它挖走了仍然在为拉塞尔·塞奇基金会进行欧洲工薪族保险调查的李·弗兰克尔来负责公司新的“福利部门”，试图证明社会保险是多余的。
1703280245
1703280246
该公司所说的现在不再以赢利为目标，随着弗兰克尔的任命而进入“当今世界思想的洪流”显然是夸大其词的吹嘘。但是弗兰克尔确实带领大都会人寿保险公司积极进入保险业以前一直忽略的新领域。在他指导下，公司分发了数百万份公共健康传单，包括结核病防治、儿童照顾，甚至《苍蝇生活的一天》——这是保险代理人连带免费苍蝇拍赠给客户家庭主妇的东西。该公司与亨利街睦邻中心的丽莲·沃尔德合作，为投保户提供上门医疗服务，当然这要由代理人斟酌，认定医疗服务似乎是可以防止保户过早死亡和提前使用保险金的一种谨慎投资。该公司比较缓慢地开始实验雇主的团体保险单，首先是团体人寿保险，接着更谨慎地尝试团体健康保险。弗兰克尔在此过程中一直是让人困惑的公共人物，他在实际上反对国家社会保险措施，但在原则上不愿意谴责它们。保德信公司的弗里德里克·霍夫曼认为他“非常危险……不是保险公司的人，仍然扮演着一直担任的角色——社会改革者”。不过霍夫曼有自己的个人企图。比较温和的观察家可能认为弗兰克尔代表了福利资本主义在最人性化和最强大时先发制人的能量。[513]
1703280247
1703280248
在大都会人寿保险公司采取先发制人的行动等高端做法时，霍夫曼的保德信保险公司采取了蓄意阻挠的低端做法。在此发展中，霍夫曼本人是个复杂和让人好奇的人物。最初他在波士顿及其周边工人阶级街区销售工业保险单，1890年代初期来到弗吉尼亚一家保险代理公司工作。虽然是沉溺于当时种族“科学”的人，霍夫曼还是敏锐地认识到南方黑人这个作为精算上的未知数而被大商业保险公司忽略的人寿保险市场。霍夫曼自己开始制作可用的死亡率表格，四处寻访墓地收集寿命数据。他的工作引起保德信公司总裁约翰·F.德莱顿的注意，很快聘请他作为调查统计师、常驻公司的专家、总裁顾问、负责与学术界交流的特使。霍夫曼是美国经济学家学会、美国慈善和矫治会议、美国公共卫生协会、国际结核病协会、全国公民联盟的活跃会员，当然也是美国劳工立法协会的会员。当美国劳工立法协会任命他为1913年社会保险委员会负责人时，他自豪地说当选者是他而不是弗兰克尔。[514]
1703280249
1703280250
但是霍夫曼作为“保险业者”的特色太浓了，根本没有认识到社会保险除了作为市场竞争者之外还能是别的东西。他第一次接触社会保险辩论是在1900年，当时保德信派他到巴黎安排公司在博览会上的获奖展览。在国外看到的“危险”信号使他一直比较悲观。他认为保险公司加入到英国健康保险体制内的做法在本质上是不稳定的。政府迟早会把葬礼补助添加到自己的健康保险项目上，一星期几个便士就可以了。这将是管理费用高昂的工业保险行业的末日。在他看来，1912年的德国由于公共葬礼服务和丧葬保险项目而充满活力，肯定能用非常便宜的保险费率抢走他公司的保险单。在每周都写的汇报信中，他给上司提供了大量建议，基本上是和大都会人寿保险公司做法相似的先发制人行动：把公司业务拓展到没有开发的商业健康保险领域、聘请公司医生为保险客户提供医疗服务、公司基金投资低成本住房建设等——任何措施，只要能提高公司的公众形象，消除他在海外看到的“威胁”。[515]
1703280251
1703280252
保德信保险公司为霍夫曼提供的角色和弗兰克尔的不同。在美国劳工立法协会社会保险委员会，他成为本公司的防波堤。在工人赔偿问题上，他的观点和美国劳工立法协会的核心观点相距不远；因为事故保险不是保德信公司的业务范围，他在工人赔偿辩论中没有提出辩护意见。在反对女性上夜班或者从事危险工作的法案上，他和协会都完全赞同。但是健康保险的第一声利益杂音就是另外一个问题了。他在美国劳工立法协会社会保险委员会第一次会议后写信给德莱顿说：“我自己的立场当然是绝对中立的，但我也有充分的宽容，以免让人产生反感或者怀疑我过多受到与保德信公司的关系影响。”在谋略上胜过道森和鲁宾诺（他认为是委员会中最“危险”的人），霍夫曼被认为是在1913年美国劳工立法协会社会保险大会上封杀任何决议的功臣。在起草协会的样板健康保险法案期间，他脚步拖沓，故意阻碍；一面徒劳地敦促保险公司主动参与医疗保险领域，并告诉他的雇主们，他越来越肯定公共健康保险“特别险恶，是对我们利益的巨大威胁”。[516]
1703280253
1703280254
到了1916年，他在保德信保险公司的祝福声中辞去委员会的职务，公开参加到公司的斗争中。随后出现了暴风雪一般的文章和报道否认在美国实行健康保险的必要性，运用了大量有关健康和死亡率对比的表格和数据谴责美国劳工立法协会的宣传“公然编造虚假内容”，揭露英国保险法案的虚伪，驳斥用欧洲先例作为证据的合理性：“如果你去过德国就可以欺骗任何人。”保德信保险公司运用传单对各州首府狂轰滥炸。约翰·康芒斯在沮丧中抗议说，所有反健康保险的材料都“来自同一个源头，不管是谁给你的，你可以看到所有的炸弹、所有的事实和统计数据都可追溯到美国保德信保险公司或弗里德里克·霍夫曼先生”。[517]
1703280255
1703280256
要不是战争横插进来恰好提供了反对德国经验的理由，要是威尔逊总统扮演了政府中有些人鼓动他扮演的罗斯福式角色，霍夫曼的努力或许会产生不同的结果。如果兄弟会和互助会力量更强大，没有那么多分裂，如果他们能像英国一样尝试与政府结盟排挤商业保险对手，或者像法国一样作为政府的附属机构运作，工业保险公司本来可能遇到更多竞争。工业保险在美国和在英国一样都没有得到充分发展；伦敦和纽约的姊妹公司的关系非常密切。但是在想象中自愿互助协会的家乡，互助保险协会的软弱让人惊讶，他们分裂和胆怯地守住自己狭小领地的做法给工业保险公司巨大的竞争优势。结果，在大都会人寿保险公司高端道路和保德信保险公司低端道路的夹击下，在医生普遍造反、企业抵抗、保险代理人动员的情况下，社会保险的鼓吹者形不成气候。没有可能，至少在当时不行。
1703280257
1703280258
利益的组合从来不是固定的。技术进步、市场变化、公共政策改变都会创造和摧毁企业的经营领域。在每次领域重组时，地位争夺重新开始。保险应该成为获取利润的地方还是非商业活动场所，经营者是大公司还是小公司，是联邦政府、州政府还是地方政府，是私人团体还是公共团体等？落后国家具有可选择的优势：因为落后，实验和错误的成本都转移给先驱者了。后来者赶到时，各派立场都已非常清晰，技术已经预先包装好，并不断精细化了，别人的经验可资利用。这就是在某些情况下落后者反而可利用落后的优势超越先驱者的原因。19世纪的美国和德国生产商把借来的技术用在新工厂上反而具有了超越英国对手的能力，就是一个很好的例子。还有在社会政治领域，英国有能力借用丹麦和德国经验在1908年到1911年的社会福利提供方面超越德国。正如劳合·乔治展示的，后来居上的竞争优势决不可小觑。
1703280259
1703280260
但是如果说落后国家有明显的优势，落后的风险就是可能会排除某些选择。当选择的时刻到来时，采取行动的范围或许已经被预先设定了。篱笆可能已经在地上插好了，不管占领者在履行工作时表现是好是坏，要把他们赶走是非常困难的。如果说劳合·乔治政府能够用超过俾斯麦的视野和大胆来计划，因为同样那种局势处境，也会要求他与已经存在的利益集团进行更多的妥协。在美国，社会保险运动的专家利用落后优势从欧洲搜罗教训和灵感，但是该领域集中了太多既得利益者，社会保险的推动者根本就无法取得突破。在城市服务领域，在都市土地和房屋市场，商业设施供应者和房地产投资者早已占领了这些领地，事实如此。政治落后的劣势是，当这个议题最终列入政治选择的议程时，作出有效决定的时机也许已经过去了。
1703280261
1703280262
在第一次世界大战前的十年里，人们不可能看不到美国在社会政治议题方面异常迅速的扩展。不过志向的改变多于立法变革，立法变革多于利益排序的变更。把工人赔偿法案纳入政治，不管是对英国式还是德国式社会保险来说都不是有效的楔子。一旦工作事故和雇主责任的危机解决以后，剩下的内容就基本维持原样而已。穷人是遥远的另外一个国度，工薪族的风险只是略微减少了些，工人阶级家庭和赤贫家庭之间的安全网仍然漏洞百出。落后的劣势好像注定要超过落后的优势——除非战争改变利益组合的领域，除非战争让美国更像欧洲。
1703280263
1703280264
1703280265
1703280266
1703280268
大西洋的跨越：进步时代的社会政治 第七章 战争集体主义
1703280269
[
上一页 ]
[ :1.70328022e+09 ]
[
下一页 ]