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1703281561 这是比我们故事开始时的1900年凄惨得多的一年，是第二次世界大战的第三年。1942年没有人举办博览会，即便有人举办，也不会有打着阳伞的女士在会上闲逛，也不会有威廉·托尔曼们把展品巧妙地安排在带铰链的搁板和格子上，也不会有帕特里克·格迪斯们按庞大的进步标题把所有趋势组合起来，也不会有热烈讨论“社会问题”的国际聚会。伦敦本身也成为比四十二年前凄惨得多的城市，1940年和1941年德国轰炸机在此狂轰滥炸，人们都被迫撤离，陷入物资短缺和最低限度食物定量配给的困境。英国刚刚在北非的军事胜利对于几乎连续三十个月的灾难和撤退中的人来说很难有多大安慰。这个城市与约翰·伯恩斯、锡德尼·韦伯那个充满市营公共服务业抱负的世纪之交的展览胜地简直是天壤之别。
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1703281563 但是就在这个破坏性大环境下，在1942年的最后一个月突然出现了立刻具有国际意义的社会政治蓝图。它的正式题目是“社会保险和相关服务跨部门调查委员会的报告”，但为了纪念起草人通常被称为“贝弗里奇计划”。在后来所有福利国家项目和政纲中，没有一个能比得上它的影响力或受欢迎程度。该报告回顾了进步人士从前的做法，绘制了战后进步承诺的蓝图，一下子取得了作为福利国家政治奠基性文件的地位。
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1703281565 “贝弗里奇计划”在包括美国在内的北大西洋经济体内引起充分的讨论。几乎所有人都试图从它捞到政治上的好处。虽然北大西洋进步纽带中的美国人非常关注它，但是不再像从前那样认真倾听了。在长期以来报道英国进步政治的杂志上，在曾经对《劳工和新社会秩序》充满希望的杂志上，人们不可能不注意到一种隐含着批评性优越感的新口吻。就像过去的进步人士一样，1940年代的美国进步人士热衷于未来。但贝弗里奇并没有为他们提供未来远景，欧洲也没有。在欧洲历史上，1942年代表了社会政治新旧时代的交接点。在美国历史上，它标志着封闭的时刻，美国历史再一次回到自己珍视的上帝赐予的潮流中。
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1703281567 贝弗里奇1942年关于社会保险的报告是起草了两次的文件，第一次是由威廉·贝弗里奇起草，后来被参与进来的公众重新修订，在战争艰难的、让人泄气的第三年，人们在其中倾注了如此明显的政治希望。贝弗里奇本人并不想写。他曾在汤因比馆工作，伦敦失业者示威游行让他投身于1904年的失业政治，并成为人力资源问题专家。贝弗里奇拒绝了让他参加关于养老和健康保险的政府委员会的邀请，理由是这不是他的专业范畴。他在1941年和1942年迫切渴望得到的职务是负责战争期间的劳工分配政策。在社会政策问题上，贝弗里奇甚至不是特别具有进步思想的人。罗斯福的新政在1933年并没有给他留下深刻印象，他认为，那是在第一年混乱的矛盾冲突中“尝试所有错误药品”的举动。他认为新政的工作救济是个错误，国家工业复兴总署是特别怪异的东西。他更愿意少干预商业周期的“自然”力量，更多关心企业对低利率和更稳定货币的需要。在他的英国背景下，贝弗里奇是社会自由派，不是工党人士；是中间派，不是激进派。伦敦报刊在1943年初期指出“贝弗里奇计划”的谜团之一是：“一个谨慎的改革者怎么能够把武器打造得这么锋利，一个怯懦的政府怎么能提出如此有影响力的改革措施？”[946]
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1703281569 实际上，劳工部让贝弗里奇担任社会保险和相关服务跨部门调查委员会的主席职务，主要是为了摆脱贝弗里奇的纠缠，安全地让他远离日常政策制订，削弱他的影响力。贝弗里奇接受他的政治命运，把精力集中在唯一敞开的出口。对于任何一个像他那样具有系统性思想的人来说，社会保险呈现出乱糟糟的一团乱麻。即使在德国，社会保险也是一个接一个杂乱地发展起来，管理上混乱，逻辑上不完整。在英国这样借鉴外国经验，在现有机构框架下进行修改的国家，社会保险方面的混乱就更多了。在1940年代的英国，每种社会保险都和其他保险的资金渠道不一样，覆盖的人口也不同。有些保险旨在补偿工人损失的工资的一部分；有些则根据需要确定给付标准；还有些从设计上就是按贫困线以下的水平给付。1911年法案中的健康保险只限于挣工资的人，没有给家属法定的补贴，而且通过友好协会管理，支持水平差异很大。养老金是给穷人的，由中央政府管理。在1934年拼凑到一起的失业保险是利益团体妥协的产物。
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1703281571 贝弗里奇把他的委员会变成一个人的乐队，要用单一思想的决心把这个众多管理机构、交付工具和补贴水平的混合体标准化和简单化。他的目标像前人提出的一样，是为所有人提供单一的“包括一切”的保险体系，涵盖工人家庭工作生涯的主要经济风险，如疾病、老年、失业、伤残、生育等。把这些原则变成切实可行的具体措施是非常琐碎的任务。1942年11月发表的内容显示，《贝弗里奇报告》是个耗费心血的纲要，有461个非常详细的、标号的段落，还有一对附录，全部填满了最详细的成本核算和政策建议。但它是在异常简单化的要求下进行的细节工作。从他周围现存的资料中，从长期以来对现有社会保险的缺陷的批评中，加上韦伯关于全民生存最低限度保障的传统要求，贝弗里奇简要列出了具有异常清晰的道德支撑的社会保险结构。每个工作的人（或者说几乎每个，已婚妇女在贝弗里奇的项目中没有得到平等对待）应该按同样的比例交付保险费；遭遇生活中任何一种重大风险的每个人应该得到同样的生存水平救助。同样的保险费，同样的给付水平，全国同样一个社会经济等级。“贝弗里奇计划”是从俾斯麦的劳工控制和政治压制环境下拉出来的俾斯麦项目，它是社会保险的普遍化、民主化和平等化。[947]
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1703281573 对于社会保险的这种重新组织，贝弗里奇添加了三个基本的“假设”，每个假设都像报告本身一样范围广泛。第一个是普遍的、国家资助的儿童补贴，旨在帮助即将从温饱生活陷入贫困的家庭渡过难关。第二个是把医疗服务从社会保险中脱离出来，建立公费医疗保健服务体系。第三个是中央政府系统地承担充分就业的经济责任。就像报告正文中的保险观点一样，这些假设背后的思想没有一个是新观点。英国女权主义者自从第一次世界大战时就开展争取普遍的儿童补贴的运动了，贝弗里奇本人是从1925年开始担任埃莉诺·拉斯伯恩的“家庭捐赠协会”的名誉主席。批评1911年法案下健康保险效率低下和不平等的呼声已经广泛存在很多年了。至于就业，那可是贝弗里奇自从在汤因比馆时代就一直关注的焦点问题。1943年从政府部门被排挤出去后，他把全部注意力集中在这上面，组织了私人的研究和政策推荐委员会，最后发表了关于充分和稳定就业的凯恩斯经济管理的可能性报告，这是1940年代在这方面最重要的声明之一。[948]
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1703281575 所有这些都大大超过了丘吉尔战时政府的预料和愿意接受的程度。既没有得到政府认可，也没有得到贝弗里奇委员会代表的各部门的认可，他的社会保险报告印出来时只有贝弗里奇一个人的签名。虽然有这个不吉利的开头，但公众对“贝弗里奇计划”的反应是爆发性的、非同寻常的。不到一个月就销售了10万份，最后的总销售量远远超过50万份。贝弗里奇充分利用他能抓住的每个宣传机会投身于向大众宣传报告的过程中。他用表现战争紧迫性的语言鼓动说：“世界历史上的革命时刻是用来革命的，不是用于修修补补的。”他把成本核算从日常生活中提升出来，运用了约翰·班扬《天路历程》中的大量比喻。很早以前班扬朝圣之旅中遇到宰善巨人、肆虐巨人、怯懦巨人、绝望巨人，贝弗里奇现在看到战时英国面前的道路上横亘着“五个新巨人”：贫困、疾病、无知、懒散（贝弗里奇指的是失业）和肮脏（他指的是扩张中资本主义城市“丑陋的”无计划的混乱）。他坚持说如果国家运用政治意志来对付这个任务，所有这些都能被消灭，甚至贫困这个巨人本身。[949]
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1703281577 贝弗里奇的包装帮助吸引了人们的注意力，但是单单依靠这些并不能推销《贝弗里奇报告》。在人们把报告从技术性文件转变成战后承诺的过程中，“贝弗里奇计划”的核心特点是：它简单明了的伦理学抓住、反映和放大了战争时期大众的政治心态。贝弗里奇的建议并没有提供比困难时期生存水平救济更多的承诺，但是它们承诺把这些平等提供给所有人，不需要检验贫困程度，没有扰人的威慑因素。在重视统一的时代，“贝弗里奇计划”吸引人的地方不在于给付金额的多少，而在于背后隐含的民主思想。它调动了空袭警报和定量配给形成的共同风险意识——战争让人们认识到国家是公民在危机四伏的海上的共同救生船。贝弗里奇本人没有大量利用战争风险，他甚至没有过度宣扬对男女公民的社会保障是民主权利这种思想。但是在人们从贝弗里奇的成本核算、比喻和效率中提炼的文件里，这些主题被推到了最前面。[950]
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1703281579 因为描述了战后更美好、更公平世界的希望，“贝弗里奇计划”一下子引起广泛的轰动。错误地认为该报告得到政府的支持，信息情报部印刷了特别便宜的版本告诉士兵他们在为什么而战。报告简本在纳粹占领下的欧洲国家秘密流传。对该报告的讨论出现在教堂的聚会上、劳工集会上、社区服务组织的会议上、大学的学术会议上；从克莱塞德工人的激进工会聚会到稳重的教会人员会议，不同政治倾向团体的支持汇集到政府。在报告发表后两个星期内，90%的英国人已经在告诉民意调查者支持该计划。《纽约先驱论坛报》驻伦敦的记者在1945年报道说：“贝弗里奇几乎已经成为英语中的普通名词，它的意思是希望。”[951]
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1703281581 面对这样的大众潮流，政府的谨慎根本不是对手。汲取第一次世界大战的先例，政府已经组建了一套重建委员会，试图绘制战后和平的社会蓝图。现在有了“贝弗里奇计划”，它们的工作就紧锣密鼓开展起来了。甚至在战争还没有结束的时候，保守派控制的战时政府就已经开始让贝弗里奇的不少议程行动起来。一个影响深远的教育民主化项目和一个家庭补贴项目（虽然比贝弗里奇期望的水平低）在1944年和1945年初获得通过。政府白皮书支持新的全民健康保健服务、和平时期反周期开支，以及贝弗里奇社会保险建议中的大部分内容。城市规划者再次行动起来提出更广泛的种种建议，如更有效地征收因公共设施改善而产生的非劳动所得增值税，如给膨胀的伦敦以新的、宽广的绿化带。由于这些成就的支撑，保守派在1945年夏天作为“贝弗里奇计划”的新倡导者迎接选举。自由党也这么说，声称贝弗里奇是他们的党员（不是没有道理）。工党也这么说，最终不再反对需要交保险费的社会保险思想，接纳了贝弗里奇主义。[952]
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1703281583 选举结束后，是工党抓住了贝弗里奇帮助释放的激情。选民抛弃了丘吉尔想在和平时代执政的诉求，大量支持工党政府，这是工党成立以来首次在英国政治上留下重大标记。政府以非常快的速度连续通过了贝弗里奇路线的《国家保险法案》、将基本健康服务非商品化的《国民保健服务法》（正如新的卫生大臣安奈林·比万所说的，终止了购买和出售医疗服务的习惯）、拥有强大补偿能力的《城乡规划法案》，以及大量住房投资计划。1946年的《新城法案》开始由国家建设十四个新绿化带城市——埃比尼泽·霍华德思想的公共实践，比美国重新安置署试图尝试的规模更大。贝弗里奇本人作为其开发公司的主席之一很快搬进其中一个新城镇。利用战前城市“社会主义”的先例，工党现在把英国的交通体系和电力系统大部分国有化。工党内的社会主义者仍然占上风，煤炭、钢铁也都收归国有。[953]
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1703281585 保守主义者指控这些政策都是“通向奴役之路”：英国变成“红色”和激进国家了。实际上，工党政府在1945年到1950年的项目中大部分内容并不是从马克思那里继承，而是进步人士的遗产。积累了改革工程的备选方案，1945年的政府革命是英国新政，是危机政治动力关系以工党模式的再现。基础产业的国有化接通了社会主义的核心传统，但在实际上工党政府对于中央国家计划表现出很少的兴趣，从资本那里攫取根本经济控制权的兴趣就更小了。它最受欢迎的措施是建立在从前社会政治基础上的部分，不是要取消资本主义而是缓和其极端情形，从中提取出一些主要社会产品并在最严重的风险下搭建共同平台。
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1703281587 如果认为《贝弗里奇报告》是整体结果的蓝图，那就错了。但是贝弗里奇本人在1910年代的社会政治和1945年后的福利国家之间建立的个人纽带，不管象征意义还是政治意义都十分重要。工党政府没有向他寻求建议，战时政府试图排挤他，但是他的报告表达了战后社会秩序核心的许多道德和政治假设。最后，从大西洋角度看，它还做到了更关键的一点，给予战时和战后英国的重建情绪一个计划。在把理想结晶为政策、原则和比喻后，它把这些变成潜在的出口物资。
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1703281589 美国进步人士曾经感受过这么多英国宣言的力量，不可能摆脱“贝弗里奇计划”旋风的影响。每个专家都承认，本国的社会保障体系和英国相比有更多漏洞和不协调的地方，完全是权宜之计。在1942年时，没有一个项目是具有普遍性的。只有养老保险是全国管理的，即便如此，它还是被地区性扭曲了，排除了农业工人和家庭用工，很少涉及农村或者南部非洲裔美国人。剩下的是国家制订的标准的大杂烩。社会保险中最古老者“健康保险”还没有美国的例子，虽然在1939年国会进行了另外一次尝试。就在战争物资消费最终实现了新政者长久以来感到头疼的经济复兴后，“贫困”巨人在1940年代在很大程度上可以说偷偷溜走了，不过还没有系统的保险防止它再回来。基于所有这些，“贝弗里奇计划”对当代美国的相关意义太密切了，绝对不可能错过。
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1703281591 对《贝弗里奇报告》同样有利的是，美国在战争最初几年的战后计划范围很有限。罗斯福从1919年威尔逊的溃败中吸取的教训之一是不再把战争当作意识形态的圣战。这次没有全力以赴的宣传活动，没有模式化、中央集权的战争经济，没有对紧急“战争社会主义”的称颂。像往常一样，战争让私有企业变成公共的了，但是罗斯福不愿意支持1917年和1918年战争工业委员会那样规模的竞争性控制中心，他把战争期间的生产和价格管理转移到分散和重叠的部门。他把服装工人联合会的西德尼·希尔曼放在身边处理紧急事务，和他的关系远比冈珀斯和威尔逊的关系更亲密，但是没有象征性席位安排来给予劳工机构性权力。[954]
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1703281593 从前的战争经济问题重新出现，这次用更谨慎的答案来对待。再次遭遇战争生产工厂的巨大住房需求，规划者在房地产利益团体的巨大压力下没有选择模范城镇建设，而是建设便宜的临时住房。招募杰出建筑师的短命尝试把沃尔特·格罗皮乌斯临时拉入战时住房项目——他曾是魏玛社会现代主义者中最热烈支持最低生存保障（Existenzminimum）的，但是他在宾夕法尼亚西部搞的简单、难看的“铝城市”项目是个公共关系灾难。就在工人们开始进入位于底特律的飞机制造厂时，沃尔特·鲁瑟和奥斯卡·斯通诺罗夫一起提出就在蔓延的威洛伦（Willow Run）厂区外面建造雄心勃勃的战时模范城市，但是福特汽车公司拒绝出售周围的土地，担心它发展成社会工团主义的堡垒。[955]
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1703281595 至于在英国重新出现的战后重建委员会，罗斯福一个也不想要。他告诫左派批评家：“我们必须先赢得战争……然后才能制订更多未来计划。”他在1941年初期对国会说，将来必须把“简单”的东西放在民主基础的位置上：广泛的社会保障覆盖范围、医疗保健的更好机会、“给穷人提供保障”、“给能工作的人提供工作”。但是他不愿意讨论重建的具体内容。[956]
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1703281597 罗斯福有足够的政治理由采取谨慎策略。对于丘吉尔的保守派控制的政府来说，通向国家统一的道路在于战后复兴的承诺。在英国，正如战争的官方历史学家在1940年代末期所说的：“可以这样说，政府和人民之间存在着隐含的契约：为了赢得战争，人们不拒绝政府要求做出的任何牺牲；作为回报，他们期待政府表现出想象力和严肃性，准备好战争胜利后国家幸福生活的恢复和改善。因此，重建计划实际上是战争努力的一部分。”对于罗斯福来说，因为反对新政的国会多数派随时准备从每个战时政策措施中找到（如罗伯特·塔夫脱在1942年所说）“在战争幌子下让国家改头换面”的秘密项目，通向国家统一的道路反而在于搁置新政过去的社会重建主义言论，给予复员的士兵慷慨的战后福利，如此而已解决问题。工会的目标在于日常福利，没有举起吸引人的重建主义大旗；产业工会联合会中短暂讨论过类似1919年和1920年德国社会民主党路线的劳资共同决策制度，但很快就烟消云散了。只是到了1944年初期，通过一个人人享有的新“经济权利法案”的前景，罗斯福才采取从前威尔逊的立场为冲突留出了进步人士议程。[957]
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1703281599 在美国战争初期表达战后理想方面的真空阶段，带有高度承诺和密切相关性的《贝弗里奇报告》肯定得到更加热烈的关注。进步刊物迅速指出了它的重要意义。特别的美国版本很快销售了5万本。由战时进步雇主、记者和工会主义者组成的同盟“全国政策委员会”把1943年初期的年度聚餐会议献给了《贝弗里奇报告》。在3月份，贝弗里奇本人应洛克菲勒基金会邀请乘船前来美国作演讲旅行。在三个月时间里，他发表了一百多场演说，并和罗斯福、弗朗西丝·珀金斯以及几十位公共和私立机构的高官私人会谈，受到公众广泛关注。[958]
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1703281601 在1943年罗斯福战时内阁里存在着深刻的担忧，觉得政府可能被冷落了。在《贝弗里奇报告》发表后的几个星期里，罗斯福对亲信说要向国会提交“类似‘贝弗里奇计划’的东西”。甚至他的一直谨慎的财政部长也敦促出台美国版计划。亨利·摩根索在1942年末的日记中写道：“英国的每个人都将得到保险，他们将得到失业保险，他们将得到医疗保险，要什么有什么。”在1943年初，罗斯福公布了关于社会保障和公共工程项目的广谱性“全国资源计划委员会”（NRPB）报告，它自1941年末以后已经落满灰尘，当年罗斯福认为这个内容不合时宜而将其搁置。现在他很高兴地让报刊称它为“美国的‘贝弗里奇计划’”。进步人士和保守派评论家都开始进行两者的对比。为了抓住要点，《新闻周刊》给读者画了一个图表，一类一类地比较委员会报告和英国计划。到了1943年春，参议员罗伯特·瓦格纳介绍了另外一个“美国的‘贝弗里奇计划’”，这是个把健康保险和社会保险结合起来的法案。在所有这些方面，北大西洋进步纽带再一次发挥了作用，把外来的名词“贝弗里奇主义”引入美国词汇，重新激发起落后于人、竞争和不足等从前的恐惧，把民族国家政治卷入竞赛和交流的国际体制中。[959]
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1703281603 但是，这次出现了不同的情况。早期的迹象出现在英美进步政治的堡垒《新共和》。自从1914年创立开始，该杂志就公布了英国投稿者和英国联系的长长的名单。在1945年战争结束时，四位编辑中的两位立即动身前往伦敦，像他们之前《新共和》的许多人一样要到那里获得方向，为未来打基础。《新共和》更标新立异的左派对手《国家》把热情留给了工党选举的胜利，在1942—1943年之交的冬天对于贝弗里奇的工作没有多作评论。相反，《新共和》给予“贝弗里奇计划”即刻的强大支持。但是到了初春，编辑已经把热情全部转向“全国资源计划委员会”报告，称赞它是“美国宪章”，在1943年春天开辟一个专版讨论其中的建议。编辑们说该委员会的建议“远远超过了《贝弗里奇报告》”。马克斯·伦纳尔写到它是“更好、更可靠”的计划，更有美国特色、更有“革命性”的计划。进行同样对比的《国家》杂志也得出同样的结论。[960]
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1703281605 “全国资源计划委员会”报告中究竟有什么东西让编辑得出这样的结论，实际上一下子还不容易看出来。在来自英国的移民进步人士伊夫琳·伯恩斯主持下把许多提案拼凑而成，“全国资源计划委员会”报告实际上是新政主要项目的回顾和合理性辩护，特别强调了公共事业振兴署的工作救济和公共工程就业政策。它根本就没有“贝弗里奇计划”中的道德和管理清晰度，也没有提供成本核算；在社会保险前沿，它的建议十分谨慎。罗斯福把它放在国会门口，根本没有签署意见。国会把它晾在那里，无人支持，也无人辩论，保守派专栏作家认为这是政治智慧的标志。[961]
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1703281607 但是对于进步思想的编辑来说，把“贝弗里奇计划”和“全国资源计划委员会”报告提供的社会保险进行对比根本就没抓住要点。贝弗里奇主义在他们心里根本就没有革命性。因为其对最低生存保障的紧缩的吝啬的讨论，它不过是安慰剂和精神支柱。相反，在“全国资源计划委员会”报告的众多建议中，他们提取了完全不同的希望种子：足以消除从前经济危机循环过程的充足工作和就业岗位的希望。让该委员会建议具有“纯粹美国特色”的是，（正如《国家》编辑指出的）它不仅强调保障还强调永远处于满负荷运转的经济：“它代表了完全摆脱在30年代一直让我们陷入经济奴役的那种失败主义思想的牢笼。”它意味着抛弃大萧条时代对贫困问题的关注，抛弃生存家园工程中隐含的那种长期经济停滞的思想，抛弃所有这些，通过公共紧急工程和永久性公共工程计划而实现充分就业、充分生产的经济承诺。[962]
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1703281609 在编辑部会议之外也能听见同样截然对立的支配性观点。G.哈特里·格拉顿在《哈珀斯杂志》上对“贝弗里奇计划”提出疑问：如果汽车本身不能前进了，出售降价的全国公交车票给伤残的病人又有什么意义呢？据说，英国项目的前提正是钉在稀缺性上，真正的美国替代方案必须是建立在经济增长的基础上的。亨利·华莱士认为贝弗里奇的建议从根本上说和美国这样“充满活力”的经济不相干。推动永久性公共事业振兴署的哈里·霍普金斯并不认为贝弗里奇项目能够“成为任何美国项目的基石”。华莱士在1945年回到这个内容时说：“社会保险项目虽然让人期待，但在维持生产和就业的高水平所需的整体购买力中，还是只占了很小一部分。”随着这些极端观点的加深，贝弗里奇主义佩带上越来越暗淡的贫穷装饰品。贝弗里奇的平等费率、基本生活补贴、韦伯式的保证最低生活水平论、风险的民主化等——所有内容都与充分就业的经济前景背道而驰，与新的欣欣向荣的经济前景背道而驰。[963]
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