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1910年4月，该馆分两期派人赴各省考察筹备宪制情形。第一期入直隶、东北、山东、江苏等十三个省，对各省咨议局成立情况、筹办地方自治情况、岁出入总数及试办预算情况等进行考察，并将考察的情况向清廷逐一呈报，作为清廷奖惩的依据。根据考察的情况，清廷发出谕旨，对奉天民政使张元奇等十六人实行嘉奖，而对福建兴泉永道郭道直、河南巡警道蒋楙熙以及直隶天津知县胡商彝等人实行处罚。245
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（三）资政院和咨议局
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清廷在改设宪政编查馆的同年9月和10月，又命筹建资政院和各省咨议局，作为立议院的基础。1908年10月各省咨议局开局议事；而资政院直到1910年10月才召开了第一次常年会，次年10月召开第二次常年会。资政院和咨议局是预备立宪中的直接产物，实质上也是掺在清廷旧机体中的两个异质因素，它在破坏专制制度促使中国转向宪制民主的新陈代谢过程中曾起到一种中介性作用。按照《资政院院章》的规定，资政院一般是每一星期开会议事两次。议案来自政府交议、本院议员提议、地方咨议局提请核议三种。而议案的内容则相当广泛，涉及经济、政治、外交、法律、文化、教育、地方事务等各个方面。议案主要有：商办铁路非经国会协赞不得收为国有案、铁路公司适用商律案、运输规则案、振兴外藩实业并划一刑律案、速开国会案、速设责任内阁案、速立官制提前实行案、昭雪戊戌冤狱案、停止学堂奖励明定学位以正教育宗旨案、著作权律案、报律案、改用阳历案、地方事务章程案、禁烟案、剪发易服案、资政院立法范围案、咨议局困难案等等，不下二十项。
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在这些议案中，最引人注目的是速开国会案。清廷原定九年为期设立国会，对此社会各阶层皆表示不满。孙中山革命党人的革命风潮迭起，立宪人士加紧国会请愿运动，许多省份的督抚出于各种目的也为早开国会施压。在这一情势下开幕的资政院便接到了各省咨议局及各省民众代表孙洪伊，侨寓日本横滨、神户、大阪、长崎四埠中华会馆代表汤觉顿呈递的陈请速开国会的说帖。对此，资政院议员方还、陶峻、罗杰、雷奋、易宗夔等多次催迫议长暂时搁置其他议案，先行讨论速开国会案。此议案通过之后，资政院又通过了资政院请速开国会奏折，要求清廷开院议事。然而，清廷又一次愚弄了民意，只答应改于宣统五年开设国会，也就是说还要再等三年之久。同时还下令民政部及各省督抚解散请开国会的代表，而且以严厉的态度宣称：“一经宣布，万不能再议更张”，“此后倘有无知愚氓借词煽惑，或希图破坏，或逾越范围，均是扰害治安，必即按法惩办”。246这样，资政院唯一获得全体通过的议案被清廷轻易地废弃了。
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事实证明，资政院即便只是一个过渡性的机关，它也需要有一个与之相对应、相配套的机构，否则，它议决的事案无法真正落实。于是，设立责任内阁便被提上了资政院的议事日程。这便出现了责任内阁议案。这一议案及与之直接相关的弹劾军机大臣议案在中国近代也占有地位，它表明即使是一个不甚民主的“民意机关”，也不愿成为一个依附专制权威的御用工具，它一开始就摆出了一个架式要与专制权力分庭抗礼。设立责任内阁问题是以弹劾军机大臣为契机而提出的，其导火索是对云南和广西两个案件的处理。资政院曾就云南省盐斤加价问题和广西省警务学堂是否要限制外籍学生问题具奏请旨裁夺。而清廷的上谕批示：滇案交督办盐政大臣、政务处察核具奏，桂案交民政部察核具奏。这一上谕在资政院迅速引起轩然大波，甚至不惜以全体辞职或请清政府解散资政院相威胁。经过表决，此议案以绝大多数通过。弹劾案通过后，资政院提出奏文，控告以庆亲王奕劻为首的军机大臣“持禄保位，背公营私”，提请清廷裁夺并请求迅即组阁。清廷不识时务，又一次忤逆于潮流，使自救的机会从愚顽的手边悄悄滑过。也许这时的清廷利令智昏到自己已不知怎样自救的境地，既不想也无力再向前多走一步，哪怕是踉跄的一小步。
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面对资政院的压力，清廷只能摆出一副装腔作势的样子：“朕维设官制禄及黜陟百司之权为朝廷大权，载在先朝钦定宪法大纲，是军机大臣负责与不负责任，暨设立责任内阁事宜，朝廷自有权衡，非该院总裁所得擅预，所请着毋庸议。”247同日，又下“朱谕”对庆亲王、那桐等“天朝臣子”大加抚慰，盛情挽留，称“该大臣等尽力辅弼，朝廷自能洞鉴”。248清廷想靠几个“天朝臣子”救它的命，其实大厦可危之时最先拆台的就是这些人。因为腐败的政治容不得忠义之人，只会生产无信义的政客。这个“朱谕”下达后，愤怒的资议院又以102票绝对多数通过再行弹劾军机大臣案。然而，清廷的资政院毕竟不是大英帝国的“巴力门”（Parliament议会），当清廷决定既不准军机大臣辞职，又不解散资政院之时，资政院就再没有什么招术了。清廷的这种“骑墙”做法，只不过是想靠军机大臣们作支撑活下去，又想以资政院作招牌敷衍革命党人和立宪党人。这样，资政院从出生就注定了短命。
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与资政院相比，各省咨议局的活动要轰烈得多。从1909年10月到1911年10月，各省咨议局的活动有两年时间。根据《咨议局章程》，各省咨议局的常年会每年10月召开，会期40天，必要时可召开临时会，会期20天。咨议局大多由立宪党人控制，因而其活动带有很大的组织协调性和目的性。1909年各省咨议局代表在上海集会，要求清廷缩短9年预备立宪的期限，速开国会，成立责任内阁；各咨议局还在政治上与本省督抚展开合法斗争，争取民主权利；有些省的咨议局还参加了拒债保路保矿斗争，打击反动势力；而影响最大、波及面最广的是1910年由咨议局为在1年内召开国会成立责任内阁先后组织的三次请愿活动，其影响之深、参加人数之多、规模之大在中国民主运动史上都是空前的。这在缺失宪制民主程序的中国，不啻为一种不得已且必要的方式，它首开中国和平民主运动的先河。
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中国的近代性（1840-1919） 二 宪法性文件
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如果说，宪政编查馆、资政院和咨议局算是中国宪制的第一次预演，那么，《钦定宪法大纲》则是中国历史上的第一个宪法性文件。这个文件若不以内容计，它在时间上也比英国1215年的《自由大宪章》晚了693年。由于出自清廷之手，它自然带有几分讽刺的意味。下面主要对《钦定宪法大纲》和现已发现的两个清廷宪草稿本进行分析。
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（一）最差的“宪法”
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清廷在整个预备立宪过程中，始终无法摆脱立宪与君权的矛盾缠绕，既想通过立宪以图自救，又希望君上大权不受损伤，而清廷的致命处也恰在这里。它从不知道什么是政治妥协，也不知道欲图自救、“君上大权”必受限制的道理，更不知道立宪的根本就在于“否定最高的专断权力”这一最基本的原则。所以“老佛爷”煞有介事地声称：立宪之事，只有“俟调查结局”，证明对君权“果无妨害”，才能“决定实行”。249这既然是清廷立宪的最高指示，自然就成为出洋大臣考察各国宪制的基本原则。
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实际上，考察大臣始终是以此为主轴进行考察的。他们根据各国宪制的不同运作，归纳出立宪的三种模式，即民定宪法、协定宪法和钦定宪法，并由此而将政制分为三类：分权政治、议院政治、大权政治。在他们看来，以美国和法国为代表的分权政治，根本容不得君主的存在，中国仿行这种宪制模式是绝然不行的；而以英国为代表的议院政治，虽有君王但无实权，自然也是不行的。说来说去，只有日本的大权政治，才能使君主处于权力的中心，既有立宪制之名，又有君主之实，是最值得仿行的。所以他们奏陈清廷，认为唯有日本“以立宪之精神实行其中央集权之主义，其政治尤与我近”。250这一模式的选择颇合清廷之意。这时的日本也出于一种不便直接言喻的目的，起劲地鼓吹“日清同化”，为清廷仿日立宪打气，有的甚至还直接建议明治政府按日本的制度“导引中国”。251要知道，日本人说帮助中国，其意思往往是说怎样能把中国变得更糟。出于这个目的，伊藤博文对远道而来的清廷考政大臣面授机宜：“贵国为君主国，虽立宪而主权必须集于君主一人之手。”252这是一个对民主怀有恐惧的人，现以老师的身份向他的中国学生传授怎样避开民主的经验。
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清廷的《钦定宪法大纲》分“君上大权”十四条、“臣民权利义务”九条，共计二十三条，另有附属法：“议院法要领”“选举法要领”。前三项从标题到条文直接抄自1889年《日本帝国宪法》的前三章。主项“君上大权”几乎完全抄自《日本帝国宪法》的第一章《天皇》，明定君主在国家生活中的各项权力：颁行法律、召集及解散议会、设官制禄、黜陟事宜、统率海陆军、编定军制、宣战媾和、订立条约、宣告戒严、爵赏恩赦、总揽司法等。
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据考析，清政府颁行《钦定宪法大纲》后至辛亥革命爆发，还有两种清末宪草稿本存留于世。此二稿本一系残本，一系全本。前者完成时间应早于1909年，可能为日本法学家所作；后者应不迟于1910年8月，皆为清廷秘密立宪的产物。
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现存清末宪法草案的残本共有按语和三条正文。它秉承了《钦定宪法大纲》（下简称《宪纲》）的精神，其内容都与皇权有关，包括皇帝的立法权（第五条）、发布紧急诏令权（第七条）以及皇帝与议会的关系（第六条）。如果把这个宪草的残本与《宪纲》作一比较，我们会有趣地发现：这个残本比《宪纲》规定的内容“向前了一步”，使西方意义上的议会权与中国式的皇权进一步平衡，两者间更加充满了传统儒家意义上的紧张关系，然而，这种张力并非来自西方式的分权制衡，而是来自儒家意义上的“君主官僚制”变了种的平衡关系。《宪纲》第三条规定：“钦定颁行法律及发交议案之权。凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸实行。”宪草残本则规定：“皇帝裁可法律且命其公布及执行。”其按语称：“凡法律案虽经议会协赞，若不得君主裁可，即不成法律。盖法律成立必议会协赞与君主裁可相互而行。”其稍有不同的是，宪草残本在承认君主拥有最终裁可法律的权力时，也对君主权力作了“适当”的平衡。该条按语说：“且君主应即法律案全体裁可，不庸再加修正。”即皇帝在裁可法律时只能全盘否定或全面认可。这里的适当二字，是就儒家意义而言的。对君主裁可法律权的限制性规定，就像儒家处于怀柔天下和“爱民”的虚伪，常常要皇帝听从儒者的限制性告诫，否则就去自杀一样。或者说，这种限制就像下列情形：皇帝陛下亲临议会，听到议员们正在给陛下提出这样的限制性意见：“陛下，您日理万机太不注意您的玉体了，我们作为您的臣民非常有意见。”陛下对这一限制性意见非常诚恳：“我一定改正，希望大家以后多给我提意见，我本人是非常能够接受大家对我的约束的。”坐在龙椅子上的皇帝面对着跪在地下的议员，是不可以谈论“制约”这个词的。
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再看一看诏令与法律的关系。对这一问题，《宪纲》与宪草残本基本是一致的，均承认诏令具有与法律同样的效力。《宪纲》第十二条称：皇帝“在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用”。宪草残本第七条第一项则规定：“皇帝因保持公安、退避灾厄，得于帝国议会闭会时，发紧急之敇令，与法律有同一之效力。”对此，宪草残本作了明确的补充：“前项之敇令，须于次期之帝国议会提出，请其承认。若在会期废止者，不在此例。政府提出之敇令，议会不决议，或未终议而闭会，或则适遇解散，均照不承认办理。政府不能提出者，亦然。”（第二项）“对于第一项之敇令，议会不承认之，或应照不承认办理之时，政府须自撤消敇令，并宣示其撤消之意。”（第三项）其按语说得更清楚：“立宪国所以异于非立宪国者，在于重要之条规，均由法律规定之，盖以法律必得国会协赞，而后成立。是定一法律不啻得全国人民之同意。”
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与残本相比，宪草全本在内容和体系上更完整、系统，也更具“西化”味道。全本宪草共分9章81条，正文前设“总论”一节，为整个宪草的总纲。其章条的排列是：第一章帝国领土（1—2条），第二章皇帝大权（3—14条），第三章臣民权利义务（15—34条），第四章帝国议会（35—55条），第五章立法权（56—58条），第六章大臣（59—61条），第七章司法权（62—65条），第八章财政（66—77条），第九章通例（78—81条）。最具玩味的是每条正文后所附的解释性“法理”，内容包括解释该条正文意义，修纂该条时所参考的别国宪法条文或各种宪法学、政治学说，以及一些法学名词的详细阐释等，其内容涉及宪法学的各个领域。它以条文为主干，附以“总论”和“法理”，形成了一种杂糅中西的中国式宪法学体系。构建这个体系所使用的材料在名义上是西方的，如宪法、君主政治、领土主权、立法、司法、行政、臣民的权利义务、议会及权限、议会与皇帝的关系、大臣等，细微处如命令、法律变更、议会集散、租税、国债、司法独立原则、无罪推定原则、公开审判原则、财政预算办法等至少在名义上也是西方的。253
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这个宪草全本尽管在内容和体系上比《宪纲》和宪草残本详尽、完整，而且还把西方的“法理”作为它的合法性依据，然而在涉及皇帝与议会的关系、皇帝与大臣的关系、皇帝与司法的关系等根本问题上，这个全本与残本一样，并没有偏离《宪纲》设定的轨向，只是把《宪纲》的精神之“纲”撒得更开了一些。从全本宪草飘来的油墨味中，我们能够嗅到的不是宪制，而是儒家所营造的并寄生于此的“君主官僚制”的悠古芳香。
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（二）丢不下的儒家传统
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《宪纲》及其两个宪草稿本提供于我们的是对一种仍然“活着的”（Living）东西的深思：为什么明明皇帝主义已经烂透，清廷还要在《宪纲》和两个宪草稿本中规定皇权至上？为什么议会享有最高立法权的近代宪法规则已在中国思想界大行其道之时，清廷还死守“议会协赞皇帝”的信条？明明在受到西方民主强大压力的同时，革命主义者正在设法捻灭这根已枯干的灯草，为什么清政府还要滞留在历史的狱笼中不思向前呢？清政府真是这样愚蠢吗？为什么在草案正文之后还要注明依据的是所谓的西方“法理”，而不把中国的儒家信条作为宪法草案的法理准则呢？这仅仅是因为清廷的愚顽守旧或者他们作为异族的统治者仅仅想保住满人的特权吗？我们可以把清廷看作傻瓜，正像他们把自己看作圣明一样。清廷既想保住满人统治者的特权，又不想丢掉性命。清廷作这样选择的背后有它无法不这样选择的东西在起着支配作用，这种“活的东西”一直隐藏在背后，它使我们得到的是非宪制意义上的宪制。这个“活着的东西”并不是为中国每一代的统治者所尊敬，而是被自觉或不自觉地加以恶意地利用。这就是儒家传统。
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《钦定宪法大纲》以及两个宪草稿本无论是否出自满人之手，肯定是满人政权的产物。为什么清廷要颁行这样一个“宪法性”文本和接受这样的宪草呢？在西方的立宪体制和国内革命主义者的共和理念的双重压力之下，清政府要“说明”的问题是什么？因应问题的对策又是什么？
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有一种解释是这样的：清廷慷慨地赐予黎民百姓一部中国式的“宪法”并准备再提供这样的宪法，主要是出于自身“合法”特权的保持而考虑的。换句话说，清政府不是一些渴望冲撞的人，他们与西方列强和其统治的汉人同时对峙，并不鲁莽出手，而是握紧拳头，只想守住他们那一身并不符合美学原则的花翎长袍。为了特权而制造宪法是地地道道的中国货。
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其理由是：与同期的日本天皇相比，中国的满人皇帝有着难以名状的“苦衷”，它的处境比日本的天皇要糟得多。日本作为“大和民族”，具有很大的单一性，其君主政体一姓相传，千年未变。明治天皇在幕藩体制的崩溃中，受到“王政复古”形式的拥戴，从登基之日起就在一批维新人士推动下锐意进取，国内政务因此显露出一种犹如新朝开国的勃勃生气，维新事业的拓展与统治秩序的稳定相互促进。然而，中国的满人皇帝就不这样幸运了。中国境内民族兹多，君主政体虽多次换“姓”，但主要是在占人口绝大多数的汉民族中“变来换去”。清王朝是满洲贵族入主中原后所建立的全国政府，“以满治汉”的方针基本为其两百年的统治一以贯之。而到了王朝末年，满族统治者的腐败与无能导致外患加深，国内民族矛盾激化，以汉民族为主的各民族人士便采取各种形式进行抗争，革命党人以暴力推翻清朝统治为己任，立宪党人则以改变清朝的君主政体为目标，而清廷统治集团中的部分汉族大员，也以立宪为言，奏请消除满汉界限。满洲贵族原有的统治根基动摇了，旧秩序受到新势力的严重挑战，使原本就比较复杂的满汉关系如今更加复杂起来。如上所言，清廷在几种势力同时夹击之下，为自救所计，不得不开放原本属于自己专利的政权，然而它又无法摆脱立宪与君主、汉族与满族的矛盾缠绕。既想立宪以自救，又要不失“君上大权”；既想安抚汉人，又不想失掉满洲贵族的特权。不管它新定什么政策，下多大决心改制变法，在汉民族人口数量、文明程度和政治能力都占绝对优势的情形下，势必要暗设防线，以确保满族王朝的统治不致因立宪而大权旁落。基于此，清末两次改定官制，又是规定对皇室、八旗事等“五不议”，又是借口“满汉不分”，将中央部衙官缺由原来的“满汉平列”先后变成了“满七汉四”和“满九汉四”，并由满人占居要职。这种“以退为进”式的改革，当然无法与日本的明治宪制相提并论。254
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