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应该明确的是，倘若我们进一步扩展我们的模型，上述勾勒的趋势就会继续，A的影响会继续随着组织规模的扩大而在总量上有所增加，但是这种影响的增加会迅速变得越来越小。如果建立这个组织的目标无限扩大，而A也只想利用这个组织扩大自己的影响，那就不会有确定的最大化。当然，在现实中，许多其他方面的考虑会被提出，从而急剧限制组织规模的增长。随着规模的增大，成本也会加大，而且情况很可能会是，成本的增大至少在比例上与规模一致。看起来，伴随着规模的增加，“边际效益”的下降肯定会在某一点上出现，在这一点上，从扩张得到的收益将会少于增加的成本。
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在现实世界中，组织的扩张恐怕在尚未达到这些理论上的限制之前就停止了。无论如何，这位领导有着多样的动机，而且他肯定不会喜欢这样的想法，让一个大型组织把大部分活动时间用于他的利益范围之外。不仅如此，大型组织在某种程度上是社会聚集体的总和，而各个社会聚集体有着各自的寿命。处于这样一个大型组织顶端的人会发现，他的行为在很大程度上受到组织的限制，正如组织受到他的控制一样。很可能会出现各种各样出乎预料的反馈。这位“要把权力运用到极致的人（power maximizer）”还是在相对小的组织中可以得到满足。
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协调的任务
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我们引进的组织模型一直是极为一般的。我们一直假设这个组织与外界的联系是以该等级制中底层成员个人行为的形式实现的。我们还没有具体说明必须使这些行为得到协调的方式，我们也没有具体说明这些行为确实可以用简单的核算方法进行监管。正如我们先前指出的，我们建议把有关的讨论推迟，但是在这里，我们要提出协调的问题了。通常情况下，当组织建立时，领导会意识到，这个组织大量的个别经营活动将通过个别成员的活动来完成，但是他考虑的不是这些经营活动本身，而是他希望该组织能完成的全部的一般性任务。这会大大增加监管工作的复杂性，同时也会大大降低对组织规模可能的限制。例如，如果A的愿望是这样的：每个低层级行为要求实现三个人完全一致的协调，还用我们先前的数值，可以计算出的结果是，大约只有50∶50的机会可以获得这种协调。
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乍看一眼，这个结果似乎太不可能了，但它并非不现实。事实上，如果要求达到这种协调程度，任何组织都不可能建立。即使对于单个人，要协调他自己的行为以实现一个渴望的目标也是困难的，有时甚至是做不到的。所以不该期望由数位独立的个人组成的一个集体能实现这样的协调。如果我们偶尔读到或听到对一个行政管理机构运行情况的描述（例如，苏联经济制度），说它做到了妥善的协调，那我们尽可放心，我们听到的说法不过是其表现的神话，并非现实。协调总是远达不到完全一致。行政管理组织无法接受要求完全一致协调的任务，哪怕是要求接近于完全一致的协调也不行。而且，由于各个独立指挥层次互动产生的复合效应，组织越大，能期待实现的协调活动越少。
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然而，在代表组织“产出”的多种个别活动中，总会有不同程度的协调。我们在这里就要讨论达到协调的方法。常用的方法也是简单的方法。一位官员遇到了一个需要他的决定与其同僚的决定相互协调的问题，他马上就会把这个问题提交给他的上级。如果所有需要互动的官员都在其上级的管辖范围内，上级就会做出所要求的决定。由此，这个问题就理顺了，也就是说，这种互动行为在单个官员的管辖范围内“内部化（internalized）”了。这种制度，虽然最终是必需的，却有一个严重的缺陷。倘若有大量的决定要由监管人员做出，那么不仅这些监管人员会感觉自己的时间都被占用了，没有时间来监管执行其他任务的下属，而且他们也会没有时间来处理适于在他们这一层级解决的问题。譬如说，假如四位下属中每人向其监管人员提交半个问题，该监管人员面对的决定工作量就达到两个单位工时了。从这个简单的例子看，问题就很清楚了：必须创造出能减轻高层人员协调工作量的各种办法。
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减轻协调量的第一个也是最简单的办法，就是减少组织实际要求的协调量。得允许低层级官员在那些完美主义者可能要求协调的领域内独立决策。这仅仅是因为，该等级制中的高层官员没有时间去处理更多下属活动中鸡毛蒜皮的小事。这个过程只能用于不要求更高程度协调的一般性任务，也就是说，是那些个人行动之间的互动并不重要的任务。在大型组织中，这种方法看来是一种几乎无法避免的权宜之计。〔13〕
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保证获得协调又不牵扯上级的第二个办法，是让同级的政治人直接协调他们各自的活动。这个办法受制于两个严格的限制条件。首先，只有在有关的官员们能达成一致意见的情况下，这个办法才能起作用。如果达不成一致意见，除非提交给上级裁决，否则就不能形成解决问题的机制。这可能解释了在大多数有关行政管理常规的讨论中对“达成一致”的强调。这个特殊的困难一旦出现，或许可以通过引进某种仲裁过程加以解决。〔14〕这可能涉及要求同级别的另一个官员进行协调的问题，而不是向上寻求指挥链中上级的协调。其次，在允许下级官员协调其各自活动时可能提出的主要问题是，为了能进行有效协调，这些官员恐怕必须得了解他们的同僚们都在做些什么。在大型组织中，这会成为一个严重的问题。下级官员不得不花在了解与自己同级别的其他人的活动上的时间会越来越多。〔15〕除了在合理的小规模组织中，这种办法是无法实行的。
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要把协调降低到最小程度
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对这一点的讨论应该能提出这样一个建议：任何涉及大量人员的协调活动都是极端困难的。反过来，这就是说，我们要考虑，在组成一个等级制时，是否有可能把协调的需要降低到最小程度。当然，这个办法有可能起作用的程度取决于该组织要完成的任务，但是，无论如何，把协调的需要降到最低，看来是几乎任何组织都可以接受的目标。
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使组织的协调需要得到满足的方法，若是泛泛而谈可能相对容易，但要在实践中做到却未必容易。这种制度要求对每个人的职责进行选定，以使他必须与他人相协调的活动尽可能地少。因此，在最简单的情况下，如果有两个任务，每个任务都会占用一个人一半的时间才能完成，而这些任务又是必须密切协调才能完成的那种任务，那么，这两个任务就应该分派给一个人去完成。在原理上，这很简单，但在现实世界的行政管理结构中，这可能是非常困难的。通常不可能让每个官员个人去完成一个不受外界影响的工作。即便是在最好的组织结构中，也会有大量的“协调工作”，把每个人的工作同其他人的工作连接起来。然而，我们应该尽可能选定能避免大量交叉重叠的任务。在组织中建立一个大单位时，可以尝试着把员工划分为适当的不受外界影响的班组或部门。以这种方式进行的行政管理的改革前景涉及两个需要：一是，要用——譬如说，让约翰·琼斯占据一个尽可能不受外界影响的位置——的方式来组织任务；二是，由于意识到约翰·琼斯的位置不可能被完全隔离，还要保证让约翰·琼斯与该等级制中其他成员的联系被限制在相对狭小而联系密切的一伙官员内，而且这伙官员，也就是这个小单位，与该等级制中其余人员之间的联系要最小化。〔16〕
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对上述研究得出的原理的某种理解，似乎就隐藏在大多数“组织理论”背后。然而，我还是不愿意肯定地说，这些原理就隐含在这类理论之中，因为即便这些理论有所表述，也实在表述得太糟糕了。大多数组织改善的建议都有名无实地建立在“职能”分析上。在实践中，改善的建议也常常是以最天真的本质主义的方式提出的。用同一个词语描述的事物被认为是相同的，因此，它们也就被置于同一个管辖范围之内了。
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比较传统的组织理论的辩护者很可能会说，我建立的是个“稻草人”。他们会声称，仅凭着词汇量，他们不会相信组织。只有等到这个主题成长壮大，他们大概才会同意这种说法是愚蠢的。总之，任何一种现象大概都可以用许多词语来说明，但是并非所有词语都同样能把其他现象也包括在内。因此，黄石公园中的熊包括在“熊”这一词语中；但是，对于大多数美国人来说，它们也包括在“黄石公园”的词语中。说实在的，英语这种语言对组织问题并没有提供什么解决指南。
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当然啦，人们也可以坚持认为“职能性组织”在本质上就意味着“把协调需要降低到最小程度”，可以当作是一回事。然而，我用明白无误的词语提出的对协调问题原理的讨论，这本身就是在澄清谬误方面的一个进步。现代组织理论专家常常建议建立“职能”单位，即假定是从事某种具体职能的部门，譬如说：“情报部门”。这种强调的危险在于，人们会在很大程度上把注意转移到定义的争论上，关注一个部门是不是在从事“情报”活动。上述研究得出的原理可以再次重申如下：倘若两个任务必须以密切协调的方式才能完成，理想的解决方案就是把这两个任务分派给同一个人去完成；次好的解决方案是把这两个任务分配给同在一个小单位中工作的两个人去完成；第三好的解决方案是让在同一个部门中的两个班组去完成，等等，依此类推。
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如果有人看一看这个世界上的行政管理组织大全，不难得出这样的结论，就像托普西〔17〕，它们已经“自生自长”，而没有表现出任何真正的组织原理或计划的迹象。无论何时在何制度中，现存的结构对那些已经习惯于它的人来说似乎都是“对的”，但在正常情况下，对与不对的解释只能从历史中去寻找。在19世纪的下半叶，大量英国的殖民地，特别是位于非洲的殖民地，是由外交部而不是殖民部管理的。为了不被越权，殖民部任命了英王陛下驻黎凡特的执政官。同样，在英国海军中，一只舰艇的电力部门（但不是电子部门）曾被称为“鱼雷部”。我引证这些事例只是想指出，在任何既定时间内存在的组织模式大概都更易于从它们的历史中得到解释，而不能用对其“职能”的分析进行解释。这一点对于美国的官僚体制当然是和对于英国的官僚体制一样真实的。我认为，问题的关键是，人们不应该推定：现存的组织建制体现着什么神圣的组织原理，既不受批评，也不可改变。
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官僚体制的政治 第十七章 组织任务的限度
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用第十六章最后几页中勾画的方法来改进组织的效率，其前景受到了严格的限制。任何要求组织各自独立部分之间某种协调的一般的组织目标，都无助于第十六章讨论的那种职责分离。因此，尽管想把等级制中各个成员的职责都安排得使所需协调降低到最小的尝试肯定会导致某种程度的改善，但是这种做法本身，在超出了少量例子之后，并不能被认为是一个令人满意的解决方案。当然，此事无“解”。我们以后会讨论到一些控制技术的改善，那可能会使领导们实现更多一些程度的控制，但是这些技术，尽管全都很重要，却也只适用于一些特殊事例。总之，建立行政管理结构以执行大规模任务的努力，总是会失败的。一个行政管理结构可以建立起来，而且它也可以完成某些事情，但是它将完不成为它设计的任务。
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得出这一负面结论的根本原因，其实就在于这一事实：每个人的才干都差不多。这并不否认人们完成各种任务的能力差别巨大。正如我们已经看到的，能够上升到某个等级制顶层的人，通常都会比还留在低层的人能干得多；而且完全可能的是，等级制中每个特定层级上的成员之间，在才干上都有相当大的差异。但是，上级政治人与下级之间的能力差异，极少会大到足以让该行政管理结构按普遍流行的神话会使人联想到的方式去运行。
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如果照字面上理解，大多数政府组织图都会要求高层官员的才干高于低层人员数百倍。这一点可以用几乎所有的政府结构，以及监管低层官员中的问题来说明。为了分析的目的，暂且假设，上级无论如何都不比他应该监管的人能干。再假设，通过考核其工作成果，无法轻易确定这位下属是否适当完成了该项工作。在这些假设之下，这位上级要了解情况并做出自己的决定，所需时间就会和下级做这些事所花时间一样多。那么，倘若这位上级为了保证下级确实严格按照他的要求去做了，他恐怕得用同样多的时间去监督下级完成这项任务。因此，如果处于低层的上级通常要负责监管两位下级的话，他们就得差不多比他们要监督的人能干两倍才行。如果他们有三位下属，就得能干三倍，依此类推。处于次高层的官员也得表现出相对于他们自己下属同等程度的优势，一直到该等级制的最高层。显然，这种才干的差异程度是不可能有的事。谁也不会期待高级官员了解的事情，能超过该组织实际所做事情的一小部分。
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实际上，高层官员经常公开表现出对据说是他们监管领域的最异乎寻常的无知。例如，1914年秋的第一次伊普尔〔18〕之战，就表现为协约国与德国最高指挥部共同决策的结果——他们决定在同一地点同一时间开始一场攻击。霞飞〔19〕的攻击确实是适度的，动用的军队大都由小股的英国远征军（British Expeditionary Corps）构成。法尔肯海因〔20〕——在法国马恩河失利后已取代了冯·莫尔特克——的想法就大多了，并将主力部队投入到这一地区。结果，英国人不仅没有前进，还发觉自己不得不绝望地坚守原来的阵地。英国人展现的勇气和军事技能堪称典范，但是这并非这个故事的关键。几天之后，德国人发动了进攻，而英国人只能勉强据守自己的阵地，霞飞和英军指挥官弗雷奇，联合发出了“继续前进”的命令。他们花了近一个星期的时间才意识到，自己的军队不是在进攻，而是在防卫。
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尽管在三年战争期间确有机会了解伊普尔的地理，但是直到1917年，英国高级指挥人员还没有发现，那是一片特别泥泞的地区。泥泞把伊普尔的第三次战役变成了一场梦魇，而这梦魇似乎完全逃脱了参谋人员的注意，直到这次战役之后，参谋长终于亲临这一地区，大声叫道：“天哪！我们真的是派人在那里面打仗吗？”
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这类无知的展示也不仅限于军事事件。北朝鲜人对韩国采取战争行动的原因之一，也是憎恨其早期成功的主要原因，就是大韩民国的军队极度虚弱。这种虚弱的原因之一——唯一之一——是美国政府的政策。在韩国执行我们政策的美国政府官员担心，如果李承晚总统有了军事手段就会攻击北朝鲜。因此，他们决定，让他的军队非常虚弱，以至根本不可能有攻击的作为。显然，这是一个非常重要的外交决策，而且是一个——无论是对是错——对美国都具有严重后果的决策。当时我们的国务卿艾奇逊，曾全神贯注于亚洲问题，并被认为积极参与了美国援韩计划的制订工作。然而，在麦克阿瑟听证会上，艾奇逊却作证说，限制韩国军队的力量从来就不是美国政府的政策，而且他也从未听说有人提出过这一政策。（这些事实，正如伊普尔的战事一样，都曾在媒体上广泛报道。）当然，艾奇逊可能是故意撒谎，但是，似乎同样有可能的是，他实际上并不知道他的下属在执行什么政策。如果真是这样的话，这就会提供另一个实例，说明大型等级制的管理者不可能对该组织进行全面的控制。
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此外，我们还看到，在实践中和理论上，对于高层官员（或者民主制度中的选民）的监管能力都有明确的限制。应该强调的是，这些限制是对什么是可以做的事的限制，不是对所要建立的官僚体制的规模的限制。而且，如果需要完成的任务要求高水平的协调，而不是没有这种要求，这些限制就会低得多。
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