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1703370831 在B组和F组国家以及那些30％以上的劳动力从事农业生产和20％以上的农户靠租地耕作的国家和地区（即多米尼加共和国、古巴、中国台湾、菲律宾、南越、印度等），土改迫切性的情况也大致相当。很有意义的是，其中的两个——古巴和中国台湾——已经实行了重大的改革。中国台湾的不平均指数已从1930年的0.65下降到1960年的0.46。剩下的20个土地占有极不平均或租佃率很高或二者兼而有之的国家和地区（B组、C组、和F组三种中除去玻利维亚，另加多米尼加共和国、西班牙、菲律宾、南越和印度），照理都应属于土改对政治极关要害的国家。这里还应该加上像摩洛哥、叙利亚、埃塞俄比亚这样的国家，虽然这些国家的土地占有状况没有精确数据可查，但其高度不平均状态为人周知，或者其土地改革已经成为政治上的重大问题。在所有这些国家中，政治上的长治久安很可能就要依赖其政府实行土地改革的能力了。
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1703370833 那么，在怎样的条件下土地改革才能行得通呢？像其他改革一样，土地占有状况的改革也需要政治体系内部权力的集中和扩大。更具体地说，这首先需要把权力集中在一个立志改革的新兴社会精英集团的手中；其次还需要动员农民有组织地参与改革的实施。分析土地改革过程的学者有时试图把“自上而下的改革”和“自下而上的改革”区别开来。实际上，成功的土地改革是需要上下两头夹攻的。革命实现的土地改革之所以有效，很明显是由于它兼有这双重因素，即革命上层集团手中权力的迅速集中和农民抢占土地并自己组织起全国性的农民联盟；而新的统治集团则颁布了一项土地改革法，对农民的这种权利加以确认，并建立起推行改革所必需的行政机构。
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1703370835 设使传统社会的精英分子是地主集团，那么自上而下的改革的创意就必须来自某个新兴的精英集团，该集团必须能够取代政治体制中的土地利益集团，并能攫取足够的权力，以保证在多数地主阶级分子反对的情况下，仍可顺利地推行土地改革。土地改革本身的固有性质使它带有某种没收财产的成分。
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1703370837 至少没收的方式，可能是国家干脆无偿地剥夺私人土地，一如革命时发生的情形那样；也可能是国家按私人土地报税时登记的估价来收购土地，这种价格当然远低于正常市场价格；抑或以公债券成其他延期偿付手段来收购土地，但随着通货膨胀和发行公债的政府的动荡，此种偿付价值自然大大地打了折扣。在这方面，仅有的例外是委内瑞拉和伊朗这两个得天独厚的国家，它们没有使用这种办法去全部或部分地剥夺私人土地，因为它们可以用自己的石油岁入慷慨地给地主以补偿，实现了名副其实的“石油换来的土改”。除此少数例外，土地改革即意味着用强力把财产从一部分人的手中夺过来，交到另一部分人手中，如此而已。正是土地改革的这一特征，使它成为对处于现代化之中的国家的政府来说可谓意义最为深远同时也是最困难的改革。
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1703370839 地主在多大程度上会情愿在土地改革中失去自己的财产，这完全要看具体情况的紧迫性。如果不土改他们反而会在一场行将发生的革命中完全被剥夺，他们就会选择认从土改。另一方面，政府实行土地改革的能力很可能与土地集中化的程度成正比。假如土地高度集中，那么就可以从少数富豪手中没收足够的土地来进行再分配，而这些富豪也经受得起丢失自己的土地。反之，如果需要剥夺人数多得多的中等地主阶级或富农阶级的话，那么，政府所面对的困难就将大得多了。
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1703370841 取代传统的地主精英的途径是很多的，此际新兴精英集团的出身也可能是五花八门。如因革命而发生土改，则农民起义一般会铲除相当一部分地主精英分子，或通过施暴和斩杀，或通过恫吓和流放。激进的城市知识分子随之担当起国家的政治领导责任，建立新的政治体制，颁布土地改革法令来确认农民的行动。革命实现的土改比通过其他方式实现的土改要多得多。
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1703370843 第二种推行土改的最有效方法乃是假手于外国人的行动。外国人跟革命者一样，对现存社会制度无利害关系。革命者的法令才能使农民的造反合法化，而外国人的法令本身就是合法的，因为背后有占领军的枪杆子。在这两种情况下，都是由于新的精英分子和下层群众涉足原来封闭的政坛，改革方有可能。外国人通常并不完全取代传统精英集团的权位，而是借助殖民统治或军事占领将其置于从属地位。殖民制度下土地占有的变化，通常意味着以西方国家的个人自由土地占有制来代替传统的村社土地占有制。如前所述，这常常使得土地相对地集中在少数人手中。只有在少数情况下殖民政府才会对确保比较平均的土地占有表示出颇大的兴趣，某种程度上就像美国于20世纪30年代在菲律宾所做的那样。
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1703370845 但第二次世界大战后美军占领下的情况就大不相同了。美国在日本推行的土地改革是现代最有效的改革之一。佃农和半自耕农（即半数以上耕地为租来的农民）的比率从43.5％降到了11.7％；农业收入中地租、利息和工资的比率减少到4％；地主得到的赔偿是按照1938年的地价计算的，由于战后通货急剧膨胀，这实际上近乎没收。在韩国，美国占领军当局实行了一次土地改革，把原来日本人占有的土地拿出来分配。后来韩国政府又实行了针对本国地主的第二次土地改革。1945年，佃农和半自耕农占全部农村人口的67.2％；到1954年这个数字降到了15.3％。像在日本一样，富有的地主阶级事实上已被消灭，从而呈现出相当程度的经济平等。奇妙的是，战后最彻底的土地改革不是由共产主义革命实现的就是由美国军事占领当局完成的。
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1703370847 中国台湾的情形也大体相似。那里的“占领军”角色是在大陆被共产党人征服以后逃到这个岛上的中国国民党统治集团扮演的。通过土改，租佃土地从1949年占全部可耕地的41.1％降到1953年的16.3％，佃农的地租降低了，租期也有了保障。[45] 农民对改革进程的参与受到美国顾问的鼓励，“中美农村复兴联合委员会”对此亦给予支持和财政赞助。
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1703370849 在某些情况下，土地改革也可以由传统领导人利用现行权力结构来推行，其先决条件是：旧制度中的权力是高度集中的。通常是一个拥有绝对权力的君主，在一部分官僚的支持下，向不愿接受改革的土地贵族开刀。亚历山大二世对农奴的解放、斯托雷平的改革、1961—1962年伊朗的阿米尼—阿桑贾尼改革，就是通过旧政治体制强制推行改革的例子。这些都是“自上而下推行土地改革”的极端例子，这里的重要问题是动员农民参与其事以保持改革势头，从而保证改革的胜利。
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1703370851 其他的传统制度不但缺乏动员下层力量的能力，也缺乏为了改革的目的而把政治体系内部仅存的有限权力集中起来的本领。在这种情况下，要么是通过一次全面的革命，要么是由一个立意改革的军人精英集团来推翻以地主阶级为基础的传统政权，否则就无改革可言。这后一种模式在中东特别典型，例如在埃及、伊拉克、巴基斯坦，以及部分在叙利亚就体现出这种情况。埃及的例子清楚地显示出农村发展的许多共同特点。19世纪以前埃及土地基本上是由国家或教会团体占有的。但穆罕默德·阿里的现代化改革推动了土地所有制的发展，并最终导致了土地集中到大地主手里。因此，“到了19世纪末，一个人数很少的大地主阶层和广大下层贫苦百姓形成了鲜明的对比”[46] 。从第一次世界大战到1952年，埃及议会和政府一直就处在大地主集团的控制下，最大的地主就是国王本人。农民是沉默的，而缺乏民族资产阶级和独立自主的城市中产阶级这一点又意味着没有任何社会集团足以对地主的一统天下提出挑战，甚至极端激进派别也没想到在土地改革问题上大作文章。例如，埃及共产党虽然赞成铲除大田庄，但“农村问题在整体上却并未在他们的政治和社会斗争中占有重要地位。甚至20世纪40年代当共产党活动是合法的时候，该党机关刊物《新时代》也很少涉及这个问题。与其他大多数政党不同，共产党在埃及农村并无根基”。但其他一些集团和改革派却在20世纪40年代开始把土地问题当作热门话题来讨论，引起了公众的广泛注意。1952年的军人革命以前，在乡下一场道地的农村革命已见端倪。“1951年，近代埃及历史上破天荒地爆发了一连串的农民造反事件，共同对付地主。”他们首次诉诸暴力，纷纷抢占土地。[47] 军人政权于1952年7月上台，旋于9月颁布了土改法令。
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1703370853 最后，至少可以设想土地改革也可能由一个通过民主途径上台的政党来领导推行。在印度、菲律宾、委内瑞拉、智利、秘鲁、哥伦比亚以及其他几个国家中，民主选举的政府都曾颁布过土地改革措施。但是，通过民主程序进行土地改革乃属长期而艰难之举，最后常常是不了了之。多元政治和议会政府常常不是领导彻底土地改革的料子。特别是在一个议会制度中，若无一个占支配地位的政党，它就不能给新的精英集团提供有效的手段去取代保守的地主集团。处于现代化之中的国家的立法机构总是比行政机构更加保守，其民选议会通常是被地主集团控制着。
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1703370855 议会和土地改革彼此之间根本就不相容。例如巴基斯坦，在议会政府治下的10年中，土地改革毫无进展，但阿尤布·汗将军一旦上了台，土改就马到成功。伊朗的大地主同样控制着议会。为了实现土地改革，不得不暂时中止议会，代之以命令的方式颁布土改，然后被公民投票所确认。改革首相阿米尼怒吼道：“不管议会是好是坏，但总是改革的绊脚石。”[48] 埃及也和巴基斯坦一样，土改立法长期难产，直到旧政权和国王、议会一起为纳赛尔和他的军人集团所取代。在埃塞俄比亚，政府于1963年提出了一个土地改革法案，但被上院所否决。
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1703370857 拉美各国的立法机构也一直是土地改革法案的坟场。例如，巴西国会在20世纪60年代初期一直拒绝通过戈拉特总统提出的土地改革法案，这些法案最后只好在1964年以行政命令公布实施之。同时在厄瓜多尔，国会也“对阿罗塞梅纳总统所力主的修改税制和农村改革等项根本性改革法案，不愿给予认真考虑”[49] 。同样，秘鲁国会在20世纪60年代初期也拒绝通过土改立法，而宁愿丧失美国答应的一笔以通过该项立法为条件的6000万美元贷款。[50] 60年代中期，叙利亚阿拉伯复兴社会党关于土地改革的温和提案也被由地主利益集团控制的立法机关束之高阁。
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1703370859 20世纪40年代，在美国军事当局指导下的韩国临时立法议会并未能够在土地改革问题上有所作为。结果，“在韩国临时议会久议不决之后，霍奇（Hodge）〔将军〕只好单方面颁布了一项土地改革法令”。后来当大韩民国建立以后，地主把持的议会却通过了一项土改法案，意在先发制人，对付政府。这个法案遭到李承晚总统的否决，但后来议会又通过了另一个法案，方获总统首肯。在议会中“地主是一个占有支配地位的少数；他们的共同利益可在土地改革法，甚至约束公职官员的法律方面反映出来”[51] 。
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1703370861 在实行竞选制的处于现代化之中的国家里，土地所有者支配立法机构的趋势，反映出社会缺乏有效的政治组织。人口的大头是在农村，所以政权的性质就取决于农村中选举过程的性质。在缺乏有效的政党、农民协会或其他政治组织的情况下，经济财富和社会地位就成了关键因素，而传统精英分子恰好可在这方面发挥优势，确保自己的人被大批地选入议会。当然，在某些情况下选举过程本身就保证了这一点。在巴西、秘鲁和其他拉美国家，议席虽是按人口比例分配的，但选举权却仅限于识字的人。因此，极少数农村上层阶级选民就控制了很大数量的农村议席。而在中东地区情况却几乎刚好相反，保守的土地所有者集团力争将选举权扩大到不识字的农民当中去，因为他们深信，凭着自己的经济和社会影响，他们能够控制这部分选票，并使之在政治舞台上站在自己的一边。
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1703370863 民主政府如果具备强有力和得人心的行政领导，而国内又存在着强大的政党组织，它们对争取农民选票有着切身的利益，那么，该政府便能够推行土地改革。委内瑞拉所以能在1960年搞出一次土地改革法令，多亏有罗慕洛·贝当古（Rómulo Betancourt）这样的领导人，加上民主行动党的强大组织及其与农民协会的密切联系。但即使在如此有利的条件下，委内瑞拉议会仍然还是反对派的中心，因此改革派不得不求助于尽量避开议会的迂回战术。先是在议会之外成立了一个土改委员会。经过广泛的听证、咨询和调查以后，该委员会草拟了土改法案，并提交给立法机构，最后在支持政府的多数议员的压力下才几乎原封未动地获得通过。“这个委员会首先就是一个包罗万象的聚合体，由所有政治党派和哲学的代表以及委内瑞拉大多数有关农业的利益集团的代表所组成。这样，所有的政治派别都被拉了进来，才在委员会的最后方案上取得了共识。”[52] 实际上，这一立法程序是在气氛较为有利的土改委员会内而不是在气氛不利的立法议会内进行的。这次土地改革法案的通过遂导致各政党在土改问题上竞相取悦农民。正如委内瑞拉一位农村改革官员所说：“拉选票就是好政治。没有比这更好的了。”[53] 哥伦比亚的情形也多少与此雷同。1961年的哥伦比亚土地改革法也是由一个议会之外的委员会起草的；所不同的是，立法机构对这项法案进行了广泛的推敲并作出进一步的修正。
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1703370865 印度土地改革立法乃是国大党及其领导历史性承诺的产物。尤其是土改的第一个阶段——消灭柴明达尔，更被视为民族独立进程的一部分。柴明达尔的土地所有权是19世纪英国人人为制造的，因此铲除这种所有权就可以说是摆脱英国统治的独立大业的必然组成部分。正像外国统治者可以轻易地剥夺本土地主土地一样，地方统治者也能轻易地剥夺外籍地主或某些看来似乎是在外国人的卵翼下获得地权的地主的土地（只要外籍地主无法引来外国干涉以恢复其地权。）但嗣后印度的土改步伐就放慢了。印度土地问题是在邦立法机关的权限范围之内。而在整个20世纪50年代，除了北方邦之外，没有哪个邦颁布过有效的土地改革立法。在已颁布的那些法律当中常常又充满了大量漏洞，致使农民很难确保自己的权利，而地主却能轻易地逃避其义务。
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1703370867 在南亚的另一个主要的民主国家菲律宾，土地改革也遭受了同样的甚至是更为可悲的命运。胡克巴拉哈普叛乱和麦格赛赛的强有力领导促使菲律宾立法机构在1955年通过了一个土地改革法。但这个法律实在是漏洞百出，其缺乏效力也许可从1962年联合国的一项谨慎的报告中略窥一斑：“即使该法彻底实行，地主被允许保留的大片土地仍然会保持高度的租佃率。事实上，该法的规定被认为是不充分的，佃农们宁可与东家保持良好关系而不眼馋此项法律可能带来的好处。”[54] 这一法律无异杯水车薪，致使马卡帕加尔总统在1963年要求颁布另一项法律。
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1703370869 在任何一个政治体制当中，要通过有效的土地改革法令都需要有某种别的精英集团与土地寡头集团决裂并支持这种立法。在独裁制国家中，必须有一位君主，一个独裁者，或者一届军政府站出来倡导土改。在政党力量强大的民主国家，扮演这个角色的可以是主政党的领导。假如没有立志土改的强大政党，通过这样的立法通常就需要富有者阶级产生分裂，需要工业家、商人及“进步”地主对土地改革的支持。例如菲律宾1963年土地改革法所以能获得通过，就是由于工业集团和中产阶级的支持，他们将这项立法视为经济发展总体计划中的一个必要环节。马卡帕加尔（Macapagal）总统在制定这项旨在消灭租佃制的法案时，其呼吁集中在它对经济发展的贡献上而不在它对社会正义的增进方面。法案在议会中仍然遇到顽强抵抗，然而最后总算是通过了。曾有人指出：“议会对改变土地占有方式的抵抗会随着新的工业集团开始与土地集团分享权力而削弱。”[55]
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1703370871 在拉丁美洲也呈现出类似的情况。以工业家和“进步的农庄所有者和经营者”为一方、以“半封建”地主为另一方之间的歧见使得哥伦比亚1961年土地改革法得以顺利通过；在秘鲁，类似的态势也有助于1964年土地改革法的通过。巴西圣保罗州1961年农村改造法的通过部分地是由于“城市新的中上层阶级现在能够对土地政策施加强大影响了”[56] 。看来，如果没有强大的政治组织能够排除地主集团的反对而强行通过土改立法，那么工商界领袖就可能携起手来争取土地改革立法的批准。
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1703370873 穆斯塔法·基马尔曾说过：“开创任何一项事业，皆需自上而下，而非自下而上。”许多研究土地改革的学者都持相反的论点，他们认为只有农民的积极行动和要求才能使改革得以发动起来。但实际上，就土改的发动来说，这两种极端立场看来都失之偏颇。政府领导或农民群众都可能发起土改。只要尚未酿成革命，农村骚动和暴力行为以及能够步调一致地向政府提出有力要求的农民组织的建立，这些因素通常都能加速土改立法的形成。20世纪40年代末和50年代初的胡克巴拉哈普叛乱就曾使得1955年菲律宾土地改革法成为可能；库斯科地区农民夺地行动和农民组织力量的增长有助于秘鲁1964年土地改革法的通过；50年代末委内瑞拉的土地侵占事件也促进了1960年土地改革法的通过；30年代通过的哥伦比亚农村改革法，像革命政府的典型做法一样，主要是为了使早已发生的农民强占土地行动合法化；1961年智利和巴西全国性农民组织的成立则正好给这两国政府中主张改革的分子提供了推动力。
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1703370875 另一方面，土地改革并非都是由下层的推动才搞起来的。大多数国家的佃农和无地农民都缺乏技能和组织，无法构成一支有效的政治力量。他们善于利用政府的弱点，试图将土地占为己有，而不知利用政府的力量，劝说政治领导人为他们的利益去行使政府权力。即使在菲律宾那样的国家，贫穷的农民和佃农在20世纪60年代初也缺乏有效的组织，在争取通过1963年土地改革法的斗争中几乎没有起到什么作用。因此在许多情况下，上层精英分子可能由于预见到农民未来的要求而在他们尚未直接想出这种要求之前就主动着手处理土地改革问题。60年代初，哥伦比亚那个“会从改革法律中得到最大实惠的集团——哥伦比亚的小佃农、交谷佃农、小庄园主和无地劳动者——对该法的通过，仅仅起了很小的间接作用”。侵占土地的事确实发生过，但相对来说规模很小。在委内瑞拉，若无贝当古在理论上的承诺和政治上的领导，该国发生的轻微土地侵占也将得而复失。在伊朗并没有发生任何农民的暴力事件和违法行为。像在哥伦比亚一样，推行改革的伊朗领袖们更为关心的是将来可能发生的重大暴力行为而不是过去实际发生过的微小的暴力事件。一位哥伦比亚议员大声疾呼：“我并不想成为末日的预言者，但如果下一届议会不能制定出一项土地改革法，那么革命就将不可避免。”阿米尼首相警告伊朗的地主精英集团说：“要么分掉你们的土地，要么面对革命或死亡。”[57]
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1703370877 尼尔（Neale）曾指出：“并不是土地改革把农民造就成新人，而是新人造就土地改革。”[58] 如果没发生革命，新人通常并非来自农民阶级。但不管它是怎么开始的，土地改革的成效却总是依靠农民积极的和最终有组织的参与。土地改革的发动并不一定需要动员农民，但改革要想成功却必定要把农民动员并组织起来。改革法令只有当那些致力于执行它们的组织变得制度化之时才会有效。如果要使土地改革成为现实，在政府和农民之间有两种组织联系是必不可少的。
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1703370879 首先在几乎所有的情况下，政府都必须建立起一个新的、经费充裕的行政组织，并配备立志于改革大业的专门人才去主持其事。在大多数土地改革已属生命攸关的问题的国家里，农业部都是一个软弱而无生气的衙门，它对现代化和改革几乎无动于衷，且常常是农业既得利益集团的忠实奴仆。冷漠的官僚机构足以使改革化为乌有。例如，一项调查报告把印度几个地区土地改革的失败归结为两个原因：“一是法律本身不完善，二是邦、地区以及乡村各级政府官吏的消极态度。除阿里格尔以外，没有一个地方不是对已颁布的土地改革法令采取敷衍了事态度的。”[59] 因此，几乎所有成功的土地改革，都需要建立起专司其事的机构。凡是在没有设置这种机构的地方，比方印度大体上就是这样，改革就会毫无效果。此外，通常还需要动员官僚机构中的大批人员到农村去具体办理改革。日本在土地改革中曾动员了40万人协助工作，以便购买并转交200万公顷土地，并重写400万份土地契约。中国台湾的土地改革抽调了大约33000名行政人员来帮忙。菲律宾和伊朗则动用军队来协助土改的开展。[60] 而印度在20世纪60年代初却只有约6000名专职工作人员参与土地改革。
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