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在2008年3月的贝尔斯登救援计划之后，财政部马上下结论说：“我们最好着手准备预防性的计划，以防情况变得更坏。”财政部长保尔森让两位年轻聪明的助理部长负责起草一份文件，一位是经济学家菲利普·施瓦格，另一位是来自高盛的投资银行家尼尔·卡什卡利，这份文件后来被称为“打破玻璃备忘录”（Break-the-Glass Memo）。保尔森是希望能想出一些创造性的计划，在政府面临真正的金融灾难时可以用得上。正如它的名字所暗示的，这样一个备忘录列出的激烈的政策选择，你永远都不会希望采用。
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在经过施瓦格描述为“不下十多次的反复修改”，以及财政部和美联储的大量讨论以后，一个10页纸的备忘录在4月15日产生了，概述了以下4个基本的选择：
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•买入问题资产（有毒资产），这是财政部从市场参与者中听到最多的建议，也是后来问题资产救助计划名字的由来。 •给资产提供担保而不是买下它们，这是在最终立法的政治强迫下，很不情愿地加入的一条选择。 •通过购买股票直接向银行注入资本，这后来成为问题资产救助计划的标志性计划。 •对住房抵押贷款进行再融资，使之成为政府担保贷款，问题资产救助计划的资金后来并没有用来做这件事。 根据当时银行在抵押贷款相关证券上的损失的估计值，卡什卡利和施瓦格推测一个约5 000亿美元的政府基金能够达到理想的效果。可是，财政部没有人相信这样一个基金能够在2008年4月获得通过。在当时，这只是理论性的，它存放在一个众所周知的盒子里，盒子上写着：“如果发生火灾，请打破玻璃。”
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美国国际集团的类国有化没能阻止恐慌，在这之后，保尔森决定要打破玻璃了。他害怕事情拖延下去会失去控制，他说“我们不能一直使用管道胶带和扎铁丝来试图保持系统的稳定”。他的这个观点得到了时任美联储主席的伯南克的强烈支持，他迫不及待地要求国会给美联储拨用一些资金以摆脱困境。正如他和保尔森所说：“我们不能再继续这样做了。”
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他们推行问题资产救助计划的动机很多。第一，金融灾难正在蔓延，而不是减弱。而且他们渐渐发现，这次灾难是“很大的一次”，“打破玻璃备忘录”预期到了，但他们希望这个灾难永远不会到来。
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第二，尽管可以使用汇率稳定基金来稳定货币市场共同基金，保尔森仍然急切地需要国会明确地拨付一大笔钱来应对金融危机。毕竟，谁知道接下来会发生什么呢？拨付给货币基金的500亿美元远远不够。
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第三，美联储冒了很大的风险去拯救贝尔斯登和美国国际集团——在其他方面也是如此。“打破玻璃备忘录”里面设计的每一条选择，都是为了“将金融市场政策的重心从美联储转回财政部，这是合适的，因为问题反映的是资本的不充足而不是流动性的不充足”。也就是说，公共资金之前是由非政治性的和未经选举的美联储拨付的，尽管这种决定应该在政治的层面上作出。用伯南克的话说：“不仅因为我们在美联储没有必需的资源，还出于民主合法性的原因。”
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保尔森和伯南克的三个考虑都是正确的，尽管保尔森可能注意到，有美联储作为靠山不仅使其冲在了救援的前线，而且作为共和党人的财政部长避免了向敌对的民主党国会讨钱。保尔森把“打破玻璃备忘录”中概述的措施看作“一个经济上的‘9.11’”——这并不是什么值得期待的东西。
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备忘录中的4个选择哪一个最有意义呢？在这个问题上，伯南克和保尔森持不同的看法，这也许反映了一个非政治界的前经济学教授和一个中途介入政治界的华尔街交易人不同的思维模式。他们的分歧被证明是极为讽刺的。
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聪明的美联储主席倾向于向银行直接注入资本。经济史专家伯南克知道，银行危机发生后不可避免地需要注入公共资金。而且，给银行提供新的资本会使政府的钱产生杠杆效应。至少在理论上，每增加1美元的银行资本可以支持大约10美元的新的贷款（我们很快会回到这个荒谬的推断上来）。很多金融市场专家都竭力主张这个选择，比如著名的投资家乔治·索罗斯，以及著名的经济学家保罗·克鲁格曼和约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）。
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但是没那么理智的、更以行动为导向的财政部长，在政治和市场两方面都否决了伯南克。从政治角度来说，购买银行股份，使得政府成为美国最大银行的股东，这个提议会被共和党人描述为“社会主义”， 被民主党人诽谤为“给有钱有势的银行的礼物”，它在国会通过的概率渺茫。此外，从市场角度来说，仅仅是银行的一部分国有化都足以吓跑私人投资者，而财政部和美联储仍然期待着给面临困境的银行以资本支持。由于这些合理的原因，保尔森不想在公共场合谈论购买银行股份的可能性。事实上，他甚至不希望财政部内部讨论这个话题，因为害怕会泄露出去。但是向银行注入资本这个想法始终在他的脑海里，也在“打破玻璃备忘录”里。
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每当提到政治问题，尤其是应对国会时，美联储主席一般都遵从作为国家财务总监、代表总统的财政部部长。伯南克认识到了这个现实，所以当他们在国会出现并请求援助时，伯南克一般都支持保尔森最喜欢的想法（购买问题资产），而不是自己的想法（注入资本），尽管伯南克对前者持有保留意见。美联储主席别无选择。考虑到危机环境，他不得不与来自华尔街的、善变的财政部部长保持一致。但同时，他必须保卫美联储一直大肆吹嘘的独立。由政治家组成的财政部和由技术专家组成的美联储的机构利益并不总是完全一致的，所以问题资产救助计划的决定注定是高度政治性的。
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提前了的万圣节
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9月18日星期四的晚上，在一次不同寻常的会议上，这场戏剧正式开始了。在事先与布什总统商谈过后，美联储主席和财政部部长挽着手——我猜想只是象征性的，沿着国会山走下去与国会官员会面。参议院和众议院议员被紧急召集到众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）的办公室外面的会议室，他们可能没有预想到会发生什么，但这其实是一个提早了的“不给糖就捣乱”（Trick or Treat）游戏。
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当时，几乎没有国会议员同伯南克和保尔森一样，看到了这是一个可怕的金融混乱的画面。政治家们还无法理解这场灾难的规模会大得令人恐惧。他们仍然把它看作华尔街的问题——只是金融巨头们在蹒跚而行，而不是“缅因街”（Main Street）的问题，因此他们对紧急救助怀有敌意。重要的是，他们认为冒险地使用大量纳税人的钱，去抚平银行业自己造成的伤口是没必要的，当然他们也没有认识到这个计划的政治可行性。贝尔斯登救援和美国国际集团紧急救助行为在他们的选民中非常不受欢迎。
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相比之下， 使用美联储充足的资金看上去更加吸引人。毕竟，国会不需要掏一分钱；伯南克会为此造成的不良后果负责；而且国会议员可以斥责美联储越权的行为或者其他任何他们不喜欢的行为，即便钱流向了他们行政区内的银行。伯南克当然希望降低美联储的政治曝光率。在其位，谋其政。
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包括国会议员的所有人都这样认为，9月18日的会议很有趣。保尔森并没有期望这是一次友好的聚会。作为前华尔街巨头，他将被民主党、并很快将被整个国家，看作在恳求救助那些有钱阶层。正如他向伯南克透露说：“他们非当场杀了我不可，然后把我吊起来风干。”在保尔森出发去国会的那一夜之前，他的办公室主任，吉姆·威尔金森（Jim Wilkinson）警告他：“除非你把他们吓得屁滚尿流，否则这不会成功的。”虽然粗鲁，但这也许是一个忠告，保尔森接受了。
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显然，他和伯南克不仅仅描述了如果国会不迅速行动，国家金融大灾难即将爆发的场景，但这个更容易接受一些，因为大灾难已经在他们面前展开了。根据出席会议的一些国会议员所说，他们描述的远远不止这些，事实上他们描绘了这样一幅画面：美国的公共秩序一片混乱，街上还有暴乱。“如果不能顺利渡过这场危机，只有上帝来救助我们了。”虔诚的宗教徒保尔森总结说。根据在场的人描述，围绕在红木桌子周围的很多人都倒吸了一口气。保尔森后来写道，伯南克对未来经济黯淡的评估“足以让国会议员脸色发白”。伯南克自己后来也说，“我有一点吓到他们了，我也有点吓到自己了”。
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在会议争辩没有那么激烈的时候，有人推测，保尔森概述了他第二天早上将要宣布的问题资产救助计划。根据他描述的计划，财政部将会从银行购买问题资产，使其脱离银行的账面，提升他们的市场价值，让银行更加健康地运营，从而帮助经济恢复。这将需要数千亿美元，而财政部希望立法能在几天内通过。
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在遭受了大灾难预警的惊吓后，国会的领导层很不情愿地信服了，但仍然提出了许多问题。一个突出的问题一次又一次地萦绕着财政部：怎样限制高管的薪酬？保尔森厌恶这个想法。但是众议院金融服务委员会主席巴尼·弗兰克（Barney Frank）坚持说：“你不是在向一个董事会推销这个计划，你是在向全美国人民推销这个计划。”这是一个很好的建议，但却没有被接受。
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随着会议进入尾声，参议院多数党领袖哈利·里德（Harry Reid，内华达州）对紧迫的时间安排表示质疑：“让共和党人同意冲洗这周围的厕所都花了48个小时。”幸运的是，少数党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell，肯塔基州）足够恐惧，以至于选择了糖果而不是恶作剧。“我认为我们需要这么做”，他告诉里德。这是很少见的两党合作的时刻，但这并没有预示即将发生的事情。
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仅仅是会议召开的新闻就引起了第二天股票的强劲反弹。但是里德、麦康奈尔、佩洛西，尤其是众议院少数党领袖约翰·博纳（John Boehner）很快就会发现，他们的成员并没有准备对金融体系开展保护性的问题资产救助计划。
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第二天早上，9月19日，星期五，保尔森在新闻发布会上公布了他的计划，这次他宣布了他的第一个尝试：拯救货币市场基金。保尔森概述并辩护了他的基本观点（“这些非流动性资产阻塞了信贷流动，而这对美国经济是生死攸关的”），他坚信这种大胆的方法会让美国家庭的花费，远比其他替代的方法（大概是放任主义）要少。但是他没有给问题资产救助计划贴上价格标签。
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这不是意外，财政部确实还没有决定要多少钱。“打破玻璃备忘录”中使用了一个相当随意的数字5 000亿，这个数字由保尔森提出并征询了布什的意见。但是危机从4月份就开始恶化了，这需要更多的钱去平复这场危机。那一晚，保尔森、卡什卡利，以及财政部的立法联络人凯文·弗罗默（Kevin Fromer），再三考虑了到底要向国会申请多少钱。这是记者安德鲁·索尔金（Andrew Sorkin）[1]对他们谈话的记录：
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