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有多少高效和稳定的银行体系？
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如果仅有非常少的国家能从20世纪70年代起免于银行危机，如果世界多数国家银行服务不足，那有多少国家能够保证信贷充足且银行体系稳定呢？要回答这个问题，需要界定银行信贷充足的经济体与银行服务不足的经济体。如果我们把高于我们数据库中117个国家均值1个标准方差的银行信贷占GDP百分比（83%）——刚好等于澳大利亚的水平——作为信贷充足国家的标准，把从1970年以来未发生系统性危机作为银行体系稳定的标准，那么我们得到了一个惊人的结果，117个国家中，仅有6个国家的银行体系达到高效和稳定的标准，比例仅为5%。5
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为什么功能失衡的银行体系普遍存在
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考虑到银行体系信贷不足且欠缺稳定性所造成的社会成本，人们会更加困惑为什么各国能容忍银行信贷的不稳定及稀缺性。除了银行服务不足所导致的长期增长放缓外，不稳定的银行体系还会带来其他损失。银行业危机放大经济衰退，导致更多失业，纳税人被迫承担救助成本，为银行家个人的失误埋单。公民为什么会容忍这种现象发生？从世界范围看，成本相当高昂。1970—2011年间，救助银行危机的直接财政成本的中值为GDP的6.8%，危机期间国家债务增加的中值为GDP的12.1%。由银行业危机带来的GDP损失（由于信贷紧缩的影响，主权债务风险加剧，货币大幅贬值影响经济活动）往往相当惨重：从1970年至2009年，在银行业危机期间，损失中值接近GDP的23%。6
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在思考这一疑问时，我们不能认为纳税人一直乐于付钱救助银行。由纳税人承担银行救助资金是近年来才出现的现象。直至20世纪中叶之前，银行失败的代价往往都由银行家自己、银行股东和储户承担。但从20世纪中叶起，救助成本逐步转移到纳税人身上。银行家、监管者和政治家是如何将这些成本转嫁到纳税人身上的呢？为什么纳税人要忍受这种结果呢？
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将救助代价转移到纳税人身上格外令人费解，因为这种模式相比于早期由股东及储户承受损失的体制，会带来更大的损失和更严重的经济衰退。金融经济学的大量文献表明，由股东和储户承担风险的体制对银行家行为构成了更严格的纪律约束：一旦出现危机迹象，股东抛售股票，储户则将资金转至偿付能力更强的银行。7由此，一些银行倒闭，一些银行负债的持有者（例如股东和储户）出局，同时随着银行家急于减少高风险贷款敞口，信贷规模收缩，经济增长放缓。这个结果虽然痛苦，但不是悲剧。其中最重要的是，银行家深知不审慎行为的后果，进而倾向于保留大量缓冲资本，并持有大量低风险资产组合。在这种情况下，系统性银行危机非常罕见。让我们将这一结果同20世纪中叶以来成为常态的救助模式进行比较。当损失由纳税人承担时，股东和储户约束银行家行为的动力大大减弱。银行家愿意承担更高风险，银行失败的概率迅速增加。这导致1945年后，大多数发达经济体银行的杠杆率大幅上升，并且只持有较少的低风险资产。8
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更令人困惑的是，尽管银行体系受到政府的严密监管和监督，代价高昂的危机和持续的银行服务不足仍在发生。在大多数国家，银行像电力等公共部门一样受到监管：政府部门控制市场准入，以保证提供服务的公司保持盈利，并且政府通过监管其运营，确保银行既能为客户提供高效服务，又不至于不审慎地承担过高的风险。然而，为什么当银行贷款给有很高违约概率的公司和家庭时，政府常常未能监管到位？为什么有些国家允许这些不审慎的银行拒绝给信用优良的客户提供信贷服务，甚至在许多国家，银行只贷款给本行董事会成员控制的企业？
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人为制造的脆弱性
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稳定的银行体系能提供稳定的信贷给优秀的企业家和负责任的家庭，如果这是一个如此美妙的主意，那为什么稳健高效的银行体系如此稀少？为什么一个受到高度管制和严密监督的经济部门在这么多国家都表现如此糟糕？我们对这个问题的回答是，银行的脆弱性和银行信贷的稀缺性反映了一个国家的根本政治制度结构。问题的核心在于，在银行体系运行方面，所有政府都面临着内在利益冲突，但某些类型的政府，特别是政治制度能限制民粹主义联盟影响力的民主国家，能够比其他国家更好地缓释这些利益冲突。
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第二章将更深入地考察这些利益冲突。在此，让我们简单将利益冲突分为三种基本类型。第一，政府既监管银行又将银行作为资金来源。第二，政府强化信贷合同执行以规范银行债务人（借款人）行为并保护银行利益（如协助获得借款人的抵押品），但政府同样需要获得这些借款人的政治支持。第三，银行破产时，政府在债权人间分摊损失，但也必须寻求储户这个最大的债权人群体的政治支持。利益冲突的影响是无法避免的：作为银行业的立业基础，财产权制度不是消极地由市场效率原则决定的，而是政治交易的产物，政治交易决定了哪些法律可以通过，哪类个人可以获得许可，可以以何种条件与谁订立合同。这些政治交易是由政治逻辑而非市场逻辑主导的。
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基于财产权制度的银行体系是政治交易的结果，这一事实意味着没有完全的所谓“私有”银行体系，因此最为恰当的描述是，现代银行业是政府和银行家之间的伙伴关系，这一伙伴关系由政治体系中决定权力分配的制度所左右。政府的银行业政策体现了造就这一伙伴关系的政治交易，反映了利益集团的权力，而这些利益集团对交易的认同对政治当权者维持政治交易至关重要。银行依据一整套技术标准受到监管和监督，银行与客户订立的合同依据深奥难懂的法律来执行，但是这些标准和法律不是由机器人制定和执行的，虽然人们可以通过编程制造出机器人来造福社会；这些标准和法律是政治过程的结果，也可以说是政治博弈的结果，而它的赌注便是财富与权力。
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我们将达成政治交易的过程称作“银行交易博弈”（Game of Bank Bargains）。9其中的玩家是银行体系运行的利益相关者：当权者、银行家、少数股东、借款人和储户。游戏规则取决于一国的政治制度，规则决定了哪些集团必须纳入政府和银行家的伙伴关系中，而哪些团体则可被有意冷落，因为政治体系的规则使它们处于弱势地位。在博弈过程中，玩家之间的联盟逐渐形成，这些联盟决定了银行业市场准入的规则（以及由此决定了银行业的竞争态势和规模）、信贷流及其条款、银行业务许可范围，以及银行破产时的损失分担办法。因此，在“银行交易博弈”中，核心是特许制银行体系中的利益分配。当权者总是从这些利益中分一杯羹，而与政府结成伙伴关系的联盟则可瓜分剩下的利益。
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请注意，我们的重点并非监管的程度，而是催生监管的目标以及这些目标是如何由政治交易塑造形成的。在一些国家的制度和联盟下，监管提升了市场福祉。但在另一些国家，监管则旨在实现政府目标，同时服务特殊利益集团，尽管这样的安排一般来说会给社会带来灾难性后果。
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政治联盟间的斗争决定了谁在金融体系中扮演什么角色，谁被授予哪一类的银行牌照，哪类借款人可以得到政府扶持获得信贷。因此，在“银行交易博弈”中，核心是决定银行业市场准入的规则。只有在极少数情况下，政府会选择完全开放的银行业准入。在大多数情况下，挑选谁可以成为银行家，决定和允许银行家的放贷规模以及放贷对象，都是博弈的关键元素。
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本书旨在解释这一博弈。我们尝试解释不同规则为何会出现在不同国家，以及参与者在不同规则体系下如何进行博弈。我们的研究表明，不同时期和不同国家基本政治制度的差异导致了博弈规则的不同。政治决定了不同的博弈规则，有的规则导致了稳定而充足的银行信贷，有的规则导致了不稳定且稀缺的银行信贷，而有的规则（如美国的情况）导致了不稳定但充足的银行信贷。哪些参与者支持信贷规模的快速放大，又是哪些参与者希望信贷收紧？在何种情况下，他们可以和银行的其他利益相关组织中的参与者形成持久的政治联盟？在这些联盟中，互相交易的条件是什么？在民主和威权的政治体系下，博弈方式是否有区别？这些区别是否会影响联盟的牢固度、银行体系的规模和结构，以及银行的脆弱性？
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为理解这种性质复杂的博弈，我们分别详细研究了各国政治和银行业的长期共同演化过程。我们阐述了联盟是如何形成的，为何有些联盟恒久存在而有些逐渐消失，联盟如何给银行业政策带来具体而重要的改变，政策如何决定哪些群体可以或不可以获得信贷，其中的部分政策又是如何引起了灾难性的银行危机。
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我们不是第一个追溯不同国家银行体系历史演进的研究者，也不是第一个关注政治对银行体系演变的重要影响的研究者；我们的成果建立在许多经济史的开创性研究基础上，其中特别包括哈蒙德（Bray Hammond，1957）、格申克龙（Alexander Gerschenkron，1962）、卡梅隆（Rondo Cameron，1967）、西勒（Richard Sylla，1975），以及更近的怀特（Eugene White，1983）、博登霍恩（Howard Bodenhorn，2003）和格罗斯曼（Richard Grossman，2010）。我们的研究还建立在对金融的政治经济学研究基础上，这方面的成果日益增多，最近的研究包括列文等人（James Barth、Gerald Caprio and Ross Levine，2006），以及拉詹（Raghuram Rajan，2010）。事实上，若不站在几代经济金融学家和经济史学家的肩膀上，我们无法完成此书。我们认为本研究的独特贡献在于建立了关于政治因素如何塑造银行体系的概念性框架。为阐明该框架，我们的详细叙述跨越数百年历史，并整合了来自多学科的论据和观点，其中包括政治史、经济史、金融经济学和政治学。
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本书的研究对象和研究目的
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明确银行体系为何是由政治交易塑造的，又是如何被塑造的，这是任何银行体系有效改革的关键第一步。本书将解释“银行交易博弈”如何进行，同时本书试图说明，人们在本国有意或无意地卷入某种形式的“银行交易博弈”如何对他们自身的利益带来潜在损害，却有利他人。
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为实现这一目标，我们必须完成两大不同的任务。一是说明银行交易博弈的逻辑；二是阐述这一博弈如何在过去和当前的现实世界中展开。我们并不仅仅因为哪些国家最符合我们的研究目标而选择这些国家，虽然我们很想这样做。相反，我们选择了多个案例，用于说明政治制度的不同形式如何导致政府和银行家伙伴关系的本质差异，以及伙伴关系的不同形式如何导致各国银行体系在规模、竞争结构和稳定性等方面的区别。
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本书开篇即回答了一个问题：为什么没有国家行政监管权就没有银行体系。第二章重点关注根本性的财产权问题，这是各国为建立银行体系必须解决的问题。那些认为银行体系能够存在于国家监管之外的观点都是自由主义的童话。
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第三章主要阐述政府为什么需要银行。该章首先解释了为什么银行特许经营制度会出现在17世纪的欧洲，当时欧洲正经历从众多大公国、封邑、城邦和王国转型为若干现代民族国家的过程。我们关注统治者为何有强烈的动机，大力支持金融创新，当时的许多创新成了现代银行体系的基石，如特许的银行经营机构、可转让工具和主权债务工具。鼓励创新的统治者能够创造持久的民族国家和主导世界其他国家的全球贸易网络。未能鼓励金融创新的统治者最终会丧失其地位，统治的领土被并入其他国家。根据我们对政府和银行家伙伴关系演进的观察，随着世界政治体系在19世纪和20世纪变得更为复杂，政府和银行家伙伴关系又催生了大量半官方半私营的机构，其中包括中央银行、特殊目的金融中介机构等（如抵押贷款回购巨头房利美和房地美）。
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为说明“银行交易博弈”在不同政治环境中如何运行，我们对过去几个世纪的多国历史进行了研究。我们关注不同国家间政治制度的差异，以及同一国家不同时期政治制度的变化，后一点尤为重要。
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我们从英国开始我们的案例分析。在第四章，我们阐述了1688年光荣革命赋予议会凌驾于王权之上的权力后，英国政府如何赋予英国首家银行（英格兰银行）垄断性特许及其背后的原因。英格兰不再有可以随意没收资金的绝对君主，但由于当时获得特许的银行极其有限，一群富有的金融家得以与控制议会的政党形成持久联盟，从而给予英格兰银行一系列特权，交换条件就是给政府发放贷款。其结果是垄断的银行体系，其信贷分配范围狭窄，并存在内在的不稳定性。
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