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联邦预算：美国政府怎样花钱 [:1703722824]
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第三节 联邦支出的历史
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联邦政府并不是从成立以来就每年都要花掉数万亿美元的，事实上，在相当长的一个历史时期内，联邦政府支出一直没有超过10亿美元。在20世纪之前，联邦政府支出的规模比现在小很多（即使从按通货膨胀率调整后的数值来看也是如此）。这是因为，社会保险、医疗保险等规模庞大的众多联邦政府项目在当年并不存在。
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不过，综观美国历史，我们可以发现一个显著的特点，那就是，联邦预算在战争期间会急剧膨胀。例如，在1861年，即美国内战爆发前夕，美国联邦政府支出总额只有6650万美元（名义价值）；然而，4年之后，即战争结束时，仅北方联邦的总支出就已经上升到了13亿美元，差不多暴增了20倍，其中的89％都流向了战争部（Department of War）与海军部（Navy Department）。(104)
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类似的，在1916年，即美国参加第一次世界大战前，联邦总支出为略少于7.5亿美元（名义价值），但是到了1919年，联邦总支出就急剧地增加了2500％。（在这些时期，能够利用的数据都是以名义美元价值表示的。）在那一年，联邦总支出与战争有关的支出所占的比例超过了95％。(105)在第二次世界大战期间，联邦支出在美国国内生产兑付中所占的比例曾经一度高达45％左右。自那以后，这个历史纪录到现在仍然未被打破。（美国是从20世纪30年代开始统计联邦支出占国内生产总值的比例的。）(106)图6.7给出了1930年以来每年的联邦支出占当年国内生产总值的比例。
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资料来源：行政管理与预算办公室（OMB）
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图6.7 美国联邦支出占国内生产总值的比例（同图3.2）
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在第二次世界大战结束后，联邦支出显著下降，但是一直没有重新回到战前的水平。在20世纪50年代中期，联邦支出再一次开始上升，部分原因是因为《退伍军人权利法案》（GI Bill）通过后退伍军人福利支出增加了——该法案要求联邦政府为退伍军人接受大学教育、参加职业培训提供资助。
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紧接着，在1964年，约翰逊总统发动了他所谓的“对贫困的战争”。当时，整个美国的贫困率居高不下，有色人群的生活尤其悲惨。(107)约翰逊总统号召美国人努力建设“伟大社会”，在这个口号下，联邦政府实施了大量以帮助低收入美国人为宗旨的联邦计划。在那个时期开始起步的许多联邦项目，构成了现代社会保障网络的基石，其中包括食品券项目、社会保险计划、医疗保险计划，它们为美国数以百万计的老年人和低收入者提供了生活保障和医疗保障。（关于这些联邦计划的具体细节，请阅读本章末尾的“补充资料”——“若干由联邦预算提供资助的重要社会计划”。）
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20世纪80年代，在里根总统的主导下，为了赢得冷战，联邦政府的军事开支持续膨胀。在这个阶段，国家优先项目发生了变化——从约翰逊时代的社会建设，转变为里根时代的军国主义扩张。图6.8可以说明这个历史转折，该图把所有自由裁量支出划分为军事支出与非军事支出。从图中，你可以清楚地看到，在20世纪80年代，军事支出在自由裁量支出中所占的比例出现了跳跃式的大幅上升。
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资料来源：行政管理与预算办公室（OMB）
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图6.8 自由裁量军事支出与自由裁量非军事支出
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20世纪90年代，克林顿总统上台后，联邦支出开始下降。1996年通过的新福利改革法使联邦政府资助低收入美国家庭的方式发生了巨大的变化。从1993年到1999年，美国享受联邦福利的福利受领者的总人数一共减少了750万，或者说，下降了53％。(108)这都可以归因于福利政策的改变。(109)总之，在这个时期，联邦福利支出显著减少。(110)
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然而，在乔治·W．布什总统执政期间，由于美国参加了伊拉克战争与阿富汗战争，联邦政府支出又急剧上升了。截止到2011年末，联邦政府为这两场战争支付的支出费用合计超过了1.2万亿美元。(111)在布什担任美国总统期间，另外一些联邦支出也增加了。布什主导创设了一个处方药救济项目，作为医疗保险计划的一部分，这使得原本就在不断膨胀的医疗保险支出增加得更快了。(112)
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如图6.7所示，在2009年，当奥巴马总统开始行使总统职权的时候，联邦支出占国内生产总值的比重已经达到了25％，这是自第二次世界大战结束以来的最高纪录。联邦支出之所以会上升得这么快，是因为美国经济陷入了萧条，为了使经济加快复苏，联邦政府支出急剧膨胀。2009年通过的《美国复苏与再投资法案》提出了一个总额高达7800亿美元的一揽子刺激方案，开展大规模的公共工程建设，实施减税政策，同时大力扩张各种以需要为基础的项目。(113)另一方面，在经济低迷期间，法定支出自然而然地会出现膨胀，这是因为，在疲弱的经济形势下，陷入困境，符合申请失业救济、食品券以及其他各种政府救助的美国人变得越来越多了。在这个时期，联邦政府在不良资产救助计划（Troubled Asset Relief Program）上也花费了几十亿美元的资金，这是为了加速解决作为经济萧条一部分的次贷危机。创设不良资产救助计划的目的是，帮助金融机构渡过因金融资产价值一落千丈而导致的难关，而金融资产与整个美国的房屋价值有密不可分的关系。（美国联邦政府借给银行的大部分资金后来都实现了偿付。(114)）
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随着时间的流逝，不仅联邦支出的规模在不断扩大，而且联邦支出的构成也在不断发生变化。这种变化的一个突出表现是，在联邦预算中占据最大份额的项目一直在变来变去。例如，用于医疗保健的支出在总支出中所占的比重一直呈加速上升的趋势，从1962年的不足1％增加到了2011年的24％左右。从图6.9可以看出，各种类别的联邦支出在总支出中各自所占的比例是多少，这种比例又是如何随时间而变化的。
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资料来源：行政管理与预算办公室（OMB）
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图6.9 各类联邦支出随时间变化的情况
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如果想了解更多与联邦预算的历史有关的信息，请阅读本书第三章。
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预算权衡