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华盛顿会议和关税特别会议
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对美国总统哈定（W.G. Harding）而言，他在华盛顿会议上的主要目标是要获得日本同意对在太平洋的海军部署设限，但是该会议的召开也包含商议“太平洋地区和远东问题”。哈定想要阻拦已经在1920年到期的英日同盟被继续延长，他想要恢复在东亚地区的集体责任，并寻求所有牵涉的大国承诺采取克制的态度。虽然中国代表团被排除在军备缩减问题的会议之外，但它可参与有关远东问题的会议。
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中国人对华盛顿会议再度寄予厚望。中国政府派出了一支规模庞大的代表团，比参加巴黎和会时的人数要多出一倍。所采取的基本外交策略与在巴黎时所用的相似，也就是根据国际法来捍卫中国问题，获取美国和其他西方国家的支持，并通过报纸来取得公众支持。代表团正、副秘书长各一名，由他们负责宣传工作，他们的活动都由顾维钧指导。[127]
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在同意参加华盛顿会议之前，中国宣称与会的前提条件是所有参加国都要被视为享有平等地位。在开幕期间中国提出了“十项原则”，但在美国的压力下，把范围缩小为“尊重中国主权独立和领土完整”，以及强调各国在中国的“机会均等”，也就是所谓的门户开放政策。同意这种原则很容易，但它们的实践意涵则很难界定。譬如在讨论地理范围，也就是哪些区域适用于这些基本原则时，顾维钧坚持中国应当涵盖全部二十一个行省，包括东北和西藏。美国和英国则倾向于一个更模糊的定义，企图拿“中国本土”（China proper）来规避开一系列的难题。顾维钧的激烈反应惹怒了美国国务卿兰辛，他说：“一开始所有的同情都在中国那里 但是顾和施（施肇基），特别是顾，引起了很多的不满，削弱了原来的同情。”[128]
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顾维钧又再次陷于失望。光是海军军备缩减的讨论已经够困难了，因此美国和英国不希望因为中日两国间由来已久的山东问题而使会议转移焦点。尽管顾维钧抗议说这个议题牵涉所有的国家，但英美两国只同意派观察员列席中日两国间的单独谈判。在会议里不但争吵不休，而且演变成中国代表颜面尽失的局面。因为他们首先向日本提议中国愿意以2500万元来赎回山东铁路。但是中国银行界随即告诉他们，中国根本没办法筹集这么一大笔资金。[129]
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顾维钧向华盛顿会议提交了一份论证严密的“关于中国关税问题之宣言”，重申了他在巴黎和会时的观点。他强调即使中国切实值百抽五的征收关税，它的收入将会增加约1500万海关两，但依然不敷政府的常规资金需求，例如教育、医疗或是改善交通体系等方面。顾维钧要求中国关税税率立即增至17.5%的上限，允许中国和其各贸易对象国单独协商。经过一段过渡期之后，关税自主则全部实现。
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华盛顿会议设立了一个“中国关税分股委员会”，在那里顾维钧把最高关税税率降到12.5%，并以十年为期。他同时宣称：“中国自愿申明：对于海关行政的现行制度，并无根本的变更，亦无以业经抵押外债的关税收入，移作他用之意。”华盛顿会议最后通过了由英国代表起草的中国关税条约草案，立即实施在1918年就已经同意的切实值百抽五关税税率。[130]因为在这之前银价下跌，实际关税税率其实已低于5%。同时还同意将在数月之内召集关税特别会议，来考虑废除厘金并开征2.5%的关税附加税，这将会使海关税收增加50%。[131]
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尽管华盛顿会议在某些方面满足了中国的要求，但它还没有承认中国的关税自主。顾维钧极力反对，认为“现行［关税］制度是对中国主权的侵犯 使［中国］政府不断的遭受最严重的税收损失，使中国不能发展和维持一个有效且稳固的政府”。[132]顾维钧同意在华盛顿会议的协议上签字，但有一项保留条款，申明“到会各国，均有关税自主权，独不以关税自主权许与中国，实为憾事，将来一遇适当时机，仍欲将此问题重行讨论”。[133]
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关税特别会议于1925年10月26日在北京召开。这个时间点已经是在华盛顿会议三年之后，而不是在原初同意的数月之内召开的。会议推迟的原因是第一次和第二次直奉战争所引发的中国政治动荡。第二次直奉战争是一次大规模的军事冲突，成千上万的士兵投入到了战场。[134] 另外还有一个原因造成会议的延期召开，那就是对法国究竟用黄金还是法郎来归还庚款的外交争议，即所谓的“金佛郎案”。北京终于在1925年秋天向13个国家发出通牒，其中包括参加过华盛顿会议的9国，希望他们能来北京“完成华盛顿会议关于中国关税问题之事业”。它提醒受邀请者，中国保留了提出关税自主议题的权利。[135]
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关税特别会议不是由顾维钧所属于的那个政府召集的。绰号为“基督将军”的冯玉祥在1924年9月爆发的第二次直奉大战期间倒戈吴佩孚并拿下北京，他与段祺瑞组织临时政府，而且邀请孙中山北上商谈和平。孙中山答应了，离开广东根据地，但在1925年3月却因癌症去世。顾维钧视新的当局为“一个革命政权，并无任何宪法依据”。[136]对新政府而言，举办一次这么重要的国际会议，对政治无非是非常有利的，因为它意味着能被世界上的重要国家认真对待。如果新政府能在关税自主上取得成功，它既会声名大噪，也将国库充盈。
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会议议程被严格限定于关税问题。要是山东问题再度被列入议程，日本就会拒绝参加。英国主张海关税收的用途也应被讨论。[137]如同顾维钧在凡尔赛所做的一样，负责开幕仪式的外交总长沈瑞麟说，尽管条约神圣而应当遵守，但国际法也承认，情况若是改变就有修改条约的基础。他接着宣称：“已经在中国实施了八十年的协定关税，不再适用于现今的状况。”曾作为孙中山南方政府代表而出席过巴黎和会的王正廷，在大会上接着发言。他提醒大家，华盛顿会议已经同意在合适时机恢复中国的关税自主。他提议以1929年1月1日之前为过渡时期，到此之后应该完全恢复关税自主。在此之前，应该允许中国对普通货物加征5%、对奢侈物品则加征20%至30%的关税。[138]
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安格联观察中国谈判者的目标是避免“进入各种细节 他们想使列强同意各种大方向的表述，包括废除治外法权”。[139]曾担任过海关管理税账税务司的魏尔特，为本次会议提供了一本有关中国债务的专著，解释了海关在确保债务偿还和维持中国海外信誉方面所扮演的积极角色。在1925年11月19日的委员会会议上，各方都同意承认“中国享有关税自主的权利”，甚至愿意接受沈瑞麟所提议的日期，以1929年1月1日为期限。[140]但是到了1926年4月1日，随着冯玉祥被驱逐出北京，其政府应声倒台。不久之后，国民革命军在1926年6月1日开始北伐。驻守北京的外交官们于1926年6月10日决定暂时休会，直到中国再有一个运作的政府为止。但这个会议再也没有复开，因而也没能制订任何承认中国关税自主的条约。
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今天，关税自主不再被认为是一个主权国家的必要前提。大多数国家自愿依附经过国际协定的关税，并在发生侵权时同意交由世界贸易组织来仲裁。若说第一次鸦片战争后所采取的低关税率在当时并没引起争议，到了19世纪晚期情况已经改变。例如像郑观应和陈炽等都认为加诸给中国的关税制度已经对中国造成了伤害。顾维钧通过他在国际会议上的表现，把关税自主提升为民族主义的核心议题。这些国际会议不仅是一外交盛事，对现代传播媒体的时代而言，它们还是公众表演的场域。顾维钧围绕着关税自主和外国人掌控海关等议题来建构一套历久不衰的论述，那就是近代中国是遭到外国侵略的受害者。然而，最后终究是国民党而不是顾维钧自己，从他的这种豪言壮语中获益。
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海关和国民党的兴起
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海关给国民党出了一道难题。一方面，国民党把恢复关税自主和结束外国人对海关的统治当作他们政治论述中的重要纲领。但另一方面，国民党也知道海关的用处，就如海关对之前政府的贡献一样。重点在于国民党既要如何取得对海关的控制权，但却又不会被视为背叛自己的原则。国民党之所以可以控制海关是因为下列原因：首先，国际环境发生了变化，中国银行家不愿意继续支持北京政府。其次，易纨士与梅乐和之间产生了接班的竞争，而梅乐和同情国民党人，并有想成为海关最高领导者的雄心。国民党人精细的布局，使得情况看起来像海关自动对新政权投怀送抱，并愿意为新政府效力。国民政府把局操作得很好。
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国民党的兴起
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国民党与海关的直接关系可追溯到1919年。该年，孙中山在广州成立了军政府。由于经费短缺，孙中山遂提出，他有权根据被他控制区域下的海关税收，按比例分享一定的关余。不出意料，安格联对孙中山并没怎么重视。1924年时，他给包罗的信中写道：“真实情况是，他大概患有神经病。”[141]当孙中山在1919年提出他的要求后，安格联与北京政府和外国公使团对此有过讨论。安格联对孙中山的轻蔑却使他认为聪明的做法就是答应给孙中山钱。该年安格联通过汇丰银行的广州支行，给孙中山拨付了210万海关两。[142]不久孙中山的政府垮台，但后来又经过两次重组，每次都重申分享海关税收的要求。[143]安格联发展出一个有用的模式，它不但能提供很大的弹性而且总税务司也可以有空间来三缄其口。这个模式就是海关会与任何“非正规但实际运作的政府合作”，而且在“在不与中国的国际协议抵触的前提下，可遵循它［即非正规的政府］的指示”。[144]
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1923年2月，孙中山在广州再次成立了自己的政府，但这次是倚赖苏联和中国共产党的帮助。通过驻广州的英国总领事连接北京外交公使团的这个渠道，孙中山再次要求索取属于广州的那部分关余。但这次因为国民党与共产主义的扩散有密切的关系，公使们拒绝了。他们声称并没有关余，更何况若是接受孙中山的要求，也会导致在中国东北和其他地区的半自治领导者提出同样要求，并会危及内债基金处。[145]
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接踵而来的僵局造成了发生在中国水域的最后一次严重的炮舰外交事件。孙中山发出声明，并获得报纸的广泛报道。 他说如果外交公使团不同意他的要求，他或将截留关税，即命令粤海关停止向总税务司署汇款，抑或宣布广州为自由港。12月，孙中山宣称“为求粤省之长保和平与安宁 必使粤海关之收入，今后不解与直系而后可”，这里说的直系是指北洋政府。[146]他补充说，他会将部分税款汇出，以支付广州按比例应分摊的外债，但不会理睬内债。对此，外交公使团做出回应， “任何方面，如有干涉中国海关之事，外交团均不予以容纳”，若上述情事发生，“本外交团即当采取强迫手段”。[147]驻广州的领事们下令停留在广东的九艘炮舰准备采取行动。美国从菲律宾调来援军，其驻华公使也赶到广州以施压并阻止孙中山。[148]
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对国民党来说，怎么样都是赢家。因为在这个事件中他们要么得到有用的财源，要么因为挺身对抗卑鄙的帝国主义而获得政治资本。当有记者问到如果对方使用了武力，是否会采取反抗？孙中山则戏剧性地回答：“彼力不足与抗，然为四大强国压倒，虽败亦荣。”[149]他的外交部长伍朝枢也频繁地接受新闻访谈，批驳外国代表的态度不顾公理和违反正义原则。 [150]广州组织了大规模的群众集会，重组的国民党于1924年1月召开了第一次全国代表大会。正式通过了一项点名批判安格联的决议，宣布国民党的目标就是要收回海关税收，只要外国人还掌管着海关，海关对中国经济的影响将会“危害之大，不可胜言”。[151]
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沒有任何一方真的准备要动武。孙中山的广东政府的确非常虚弱，它的资金非常少，军队仅是由几支混杂的地方武装力量拼凑而成。它为筹备战争资金而实施的额外征税，在当地非常不受欢迎。尽管孙中山做了这么多的抗议，但他并没有跟进当初的口头威胁而接管粤海关。[152]至于那些公使，要他们以行动来实践当初所撂下的重话的内容，其几率也微乎其微。日本、苏联和英国彼此之间的相互猜疑，使他们无法形成一致的行动。安格联在1924年4月1日表示他的忧虑，他担心“大国们对中国并不认真”。[153]他认为这是非常危险的，因为“中国问题”在将来还会再次成为重要的议题。但中国问题已经不再占据欧洲的政治，没有国家还愿意派遣军队到中国。因此在北京的外国公使们决定就此收手，宣称他们经过再三考虑，认为与中国的国际条约并没有赋予他们干涉关余分配的权力。[154]
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1925年爆发的五卅运动使问题升温。事件发生的原因是上海租界警察射杀了因日本纺纱厂打死数位中国工人而抗议的示威者。五卅运动迅速席卷了中国，导致了大罢工和市场联合抵制。管理上海公共租界的工部局这时想采取和驻北京公使们一样的强硬手段。它不但拒绝了工部局内部的中国代表所提出的要求，而且还增加了包括以华人为征税对象的税收，并通过立法来禁止政治批评。上海的金融和实业界精英也支持罢工，但有人告诉代理总税务司泽礼（J.W.Stephenson），说这些业界精英之所以这么做，是因为工部局的态度太过顽固，泽礼写道：“中国的银行家其实是一个保守的阶层，他们原本不会如此强烈地支持学生，除非他们有目的地要利用机会来表达他们普遍的愤怒。”[155]有人还警告泽礼，说英国有失去在中国影响地位的危险，除非它做出“友善的姿态，来表现出事情将会按公正的原则来解决，而不是通过武力展示”。[156]
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在广州，当九位示威者在沙面租界外围被杀害时，灾难再次重演。国民党组织了联合抵制香港的行动，通过纠察员来做监控，并且特别针对英国的贸易。安格联在这个时候把上文提到过的海关战争英雄“贝泐地狱”派去广州。在那里，他毫不顾及他人的感受，居然在巡逻沙面时还穿着军装。[157]他依然是支持采取强硬立场，在1926年6月2日说，“若要采取武力干涉的话，时机现在已经来临”。[158]
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但这样的做法已经不再符合英国的政策。已经无法单独行动的英国选择了调和而非对抗的政策。在11月，英国外交部建议安格联采取合作的态度：“对国民党当局，不论是在广东还是它的其他管辖地区，若保持友好和愿意帮助的态度，可能会使海关对国民党而言变得相当正面而且不可或缺，进而影响未来的关系。即使这样的合作意味着关税自主，但它早已被许诺而且英国政府也已准备去面对它。”[159]驻广州的英国领事经常和陈友仁会晤。[160]海关后来也被告知，说英国不会再采取单方面的行动，即使这意味着可能失去海关。[161] 1911年辛亥革命时，安格联曾说过海关最终依赖的是英国在中国的军事力量。若说在那时候的英国仍会愿意为海关而部署皇家海军的话，到北伐时期这种情形已经不太可能。面对这样的局面，安格联不得不另觅蹊径。
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